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内地省直管县改革提速 破解县乡财政难题是关键2009年07月31日 03:31第一财经日报
随着“省直管县”改革时间表的出炉，在我国实行了近三十年的“市管县”财政体制正在走向尽头。
目前，全国已经有24个地区实行了“省直管县”财政改革。财政部7日印发的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进这项改革。
“‘省直管县”改革是大方向，也是大势所趋。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，这项改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措。
同时，随着这项改革的不断深入，我国行政体制也会发生巨大变革，传统意义上凌驾于县级之上的市级政府也将逐步淡出历史舞台。
“虽然相应的行政管理体制改革阻力会更大，路也更长，但是晚改不如早改。”中国人民大学财政学系副教授吕冰洋一针见血地指出。
市县政府的博弈
1982年以前，我国一直沿用的是省、县、乡三级行政管理体制，宪法和相关法律中并没有地级市这个概念。“市”与“县”并非目前实际上的上下级关系。
1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。
后来，五级政府财政层级沿用至今，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。
“当年这一体制的意图，在于发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县(市)的发展。”贾康告诉CBN记者。
但是，随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现。
南开大学财政学系副主任倪志良介绍，1994年我国开始实行的分税制改革并未涉及地方各级政府间事权的划分。为了确保本级财政利益最大化，市级政府把更多的注意力放到了城市的建设和发展上，而利用其行政的上级优势，把农村地区建设与发展的责任推诿给了下辖的各个县乡政府。
另一方面，在我国现行的转移支付制度下，县乡政府获得的转移支付资金是由中央政府经过省政府、市政府层层拨付下来的，由于县乡两级财政处于财政级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政缺少透明度的转移后，到达县乡财政的转移支付资金已所剩无几。
“这样，本来应该是“市带县”、“市帮县”，但是一些地方变成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，势必造成了两级行政的矛盾冲突，而冲突的结果往往都是处于行政弱势的县级政府以失败告终，基层财政困境不可避免。”倪志良说。
基层财政之困
县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%，占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。
但是，不合理的体制造成的县、乡政府普遍而严重的财政困难，直接造成了县域经济发展动力不足，成为我国改革和发展所面临的严峻考验。
2004年南开大学财政学系副主任倪志良随财政部调研组就“县乡财政困难与乡村债务”做过两次专题调研。
倪志良告诉CBN记者，不但西部地区的县乡财政困难严重，中、东部地区的县乡财政困难也相当普遍。甚至作为全国百强县的山东省荣成市(县级市)，财政困难也很突出，乡镇债务竟然高达4亿多元。
据统计，当年我国2862个县(市)中，县域单位财政总支出超过总收入近600亿元，补贴县945个，赤字县556个，二者合计占县(市)总数的53%，仅赤字县就占20%。
调研还发现，普遍的县乡财政困难，严重影响了农村公共产品和公共服务供给。很多农村地区公益事业发展迟缓，乡村道路崎岖不平，水利设施年久失修，上、下水设施落后，饮用水污染严重，缺少优质教育和医疗条件，文化设施匮乏。
“省直管县”财政改革的动力之一，就是缓解我国长期以来普遍存在的县乡财政困难问题，推动县域经济发展。
贾康表示，从各试点地区的实践来看，“省直管县”财政体制可以真正实现“还财于县”。特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，从而提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难。
配套改革路还很长
财政部科学研究所博士李全告诉CBN记者，“省直管县”财政体制的改革不仅仅涉及到财权，也涉及到事权及编制等一系列改革，需要纳入到整个经济体制及行政体制改革中，否则，改革应该是难以推行的。
“很明显，改革后市级政府‘吃亏了’。地方政府的恋权将成为改革最大的阻力，这方面还有很长的路要走。”中国人民大学财政学系副教授吕冰洋一针见血地指出。
贾康也表示，“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。
贾康认为，我国的“省直管县”改革应该分步骤走。首先是像目前各省的改革试点那样，省对有条件的县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”。
第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县。最后是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能；市需合理调整机构和人员。
总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留)，市县同级、分置，财政和行政省直管县都到位。
随着“省直管县”改革时间表的出炉，在我国实行了近三十年的“市管县”财政体制正在走向尽头。
目前，全国已经有24个地区实行了“省直管县”财政改革。财政部7日印发的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进这项改革。
“‘省直管县”改革是大方向，也是大势所趋。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，这项改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措。
同时，随着这项改革的不断深入，我国行政体制也会发生巨大变革，传统意义上凌驾于县级之上的市级政府也将逐步淡出历史舞台。
“虽然相应的行政管理体制改革阻力会更大，路也更长，但是晚改不如早改。”中国人民大学财政学系副教授吕冰洋一针见血地指出。
市县政府的博弈
1982年以前，我国一直沿用的是省、县、乡三级行政管理体制，宪法和相关法律中并没有地级市这个概念。“市”与“县”并非目前实际上的上下级关系。
1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。
后来，五级政府财政层级沿用至今，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。
“当年这一体制的意图，在于发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县(市)的发展。”贾康告诉CBN记者。
但是，随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现。
南开大学财政学系副主任倪志良介绍，1994年我国开始实行的分税制改革并未涉及地方各级政府间事权的划分。为了确保本级财政利益最大化，市级政府把更多的注意力放到了城市的建设和发展上，而利用其行政的上级优势，把农村地区建设与发展的责任推诿给了下辖的各个县乡政府。
另一方面，在我国现行的转移支付制度下，县乡政府获得的转移支付资金是由中央政府经过省政府、市政府层层拨付下来的，由于县乡两级财政处于财政级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政缺少透明度的转移后，到达县乡财政的转移支付资金已所剩无几。
“这样，本来应该是“市带县”、“市帮县”，但是一些地方变成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，势必造成了两级行政的矛盾冲突，而冲突的结果往往都是处于行政弱势的县级政府以失败告终，基层财政困境不可避免。”倪志良说。
基层财政之困
县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%，占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。
但是，不合理的体制造成的县、乡政府普遍而严重的财政困难，直接造成了县域经济发展动力不足，成为我国改革和发展所面临的严峻考验。
2004年南开大学财政学系副主任倪志良随财政部调研组就“县乡财政困难与乡村债务”做过两次专题调研。
倪志良告诉CBN记者，不但西部地区的县乡财政困难严重，中、东部地区的县乡财政困难也相当普遍。甚至作为全国百强县的山东省荣成市(县级市)，财政困难也很突出，乡镇债务竟然高达4亿多元。
据统计，当年我国2862个县(市)中，县域单位财政总支出超过总收入近600亿元，补贴县945个，赤字县556个，二者合计占县(市)总数的53%，仅赤字县就占20%。
调研还发现，普遍的县乡财政困难，严重影响了农村公共产品和公共服务供给。很多农村地区公益事业发展迟缓，乡村道路崎岖不平，水利设施年久失修，上、下水设施落后，饮用水污染严重，缺少优质教育和医疗条件，文化设施匮乏。
“省直管县”财政改革的动力之一，就是缓解我国长期以来普遍存在的县乡财政困难问题，推动县域经济发展。
贾康表示，从各试点地区的实践来看，“省直管县”财政体制可以真正实现“还财于县”。特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，从而提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难。
配套改革路还很长
财政部科学研究所博士李全告诉CBN记者，“省直管县”财政体制的改革不仅仅涉及到财权，也涉及到事权及编制等一系列改革，需要纳入到整个经济体制及行政体制改革中，否则，改革应该是难以推行的。
“很明显，改革后市级政府‘吃亏了’。地方政府的恋权将成为改革最大的阻力，这方面还有很长的路要走。”中国人民大学财政学系副教授吕冰洋一针见血地指出。
贾康也表示，“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。
贾康认为，我国的“省直管县”改革应该分步骤走。首先是像目前各省的改革试点那样，省对有条件的县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”。
第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县。最后是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能；市需合理调整机构和人员。
总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留)，市县同级、分置，财政和行政省直管县都到位。
