中央党校课题组提交政改报告 (1人在浏览)

[四中乐叔]

中央党校课题组提交政改报告

―――中央党校研究室副主任周天勇执笔渐进式政治体制改革研究报告，执笔人接受本报专访

傅剑锋


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从经济发展角度思考和设计政治改革(上)



从经济发展角度思考和设计政治改革(下)



周天勇教授



中央党校是××党的智库之一

　　6月25日，新华社报道，在今明两年地方四级党委换届之际，“中国××党正通过完善党内民主推动政治体制改革”。无独有偶，此前，一份由中央党校研究室副主任周天勇执笔，两年前完成的政治体制改革研究报告出现在人民网、光明网等网站。

　　在中央对改革争论再次定调之后，中央党校课题组提交的政改报告被公布，引人注目。这个研究课题组的成员包括周天勇、冯韧、唐海滨、马怀德、王安令、辛鸣、韩保江、尤元文、梁朋等中央党校及各高校的研究者。

　　中国必将继续推进政治体制改革。这是胡锦涛总书记在前年初访法、温家宝总理在去年底接受法国媒体采访时均强调过的决心。

　　如何进行政治体制改革？中国学界提出了各种不同观点，而什么样的方案最适合中国国情，周天勇坦陈，“我是学经济出身的，我关注的是效率、风险控制、可行性，没有可行性的方案，我是不会考虑的。”

　　周天勇执笔的政治体制改革研究报告，从经济视角阐述政治体制改革，涉及到一党执政体制下的国家法律至上、党管新闻；党管干部，民主集中制不变；党管土地、使用权交给农民；县级直选；党不具体干涉司法等等。

　　即使是在两年后来看，也值得关注。6月24日，周天勇在接受本报记者采访时反复强调，“那些理想化的方案有可能实现吗？要符合实际。”

　　为什么提交政改报告

　　记者：为什么要做这个报告？这个报告有什么来历？

　　周天勇：这个报告是中央党校“全面建设小康社会”研究课题中的一个子课题。当时做这个课题，主要因为我是研究经济问题的，所以，可以从成本、效率、风险、可行性、可操作性等方面进行研究，而其他人可能更多地从政治体制本身去研究这个问题。

　　记者：我看了您的研究报告，有一点需要你解释一下，在党的很多文献中，“民主”都是一个追求目标，而你的报告只是将民主作为一个工具来看待，为什么？

　　周天勇：可能这是过程和目标的关系，有的时候需要把民主作为一种努力方向，但是我作为研究者，我只是想从务实的角度考虑问题，能走半步就要走半步，能走一步就要走一步，但是你一定要走，但是你不能一下子就走十步。

　　记者：结合现在的时势，你特别想强调这个报告中哪方面的思想？

　　周天勇：报告中有关改革政府机构的思考还可以更深入些。现在政府机构的许多制度弊病，已经越来越阻碍经济发展。比如变相审批多，办事越来越难了，预算外收入太多太滥，执法交叉、重复、矛盾、多头，使企业无所适从，给政府的管理权太多太大。如果不予坚决改革，就业不能扩大、人民生活水平不能提高，消费与投资的关系不能调整，人民不能安居乐业，很多事业和经济进一步的发展就会葬送在这些部门的审批、许可和收费罚款之中。

　　在我设想的改革步骤里，就是要在相对稳定的政治框架里，先对这种改革阻碍经济发展的政治体制部分进行改革，一步一步来。

　　先实现经济自由

　　记者：有没有人认为你们的方案过于保守？

　　周天勇：可能有人会觉得这样的方案太保守。但如果提出的方案可能会让社会付出巨大代价的话，使国家可能陷入深渊，那么做还不如不做。我想，大多数中国人还是希望改革的震荡性能小一些、代价小一些，对人民亲和度大一些，长远前景好一些。

　　我们提出的这种政治适当集中和经济自由的体制结构，亚洲的日本、韩国、台湾、新加坡、香港等国家和地区在它们经济发展转型时期，都曾经实行过，实践证明这种体制保障了它们的高速发展。我们是一个正处于社会结构转型中的多民族的大国，在政治比较集中的情况下，有利于稳定，并推动对阻碍经济发展的政治体制进行改革，稳中求变，这样可能会更好。

　　记者：你怎么看待那些比较理想化的改革观点？

　　周天勇：关于政治体制改革，有两种看法，一种是全盘学习西方的民主政治模式；第二种看法认为不能有太大的动作，有的学者认为连经济体制都不能动；还有一些人认为，仅仅就政治体制改革谈政治体制改革。

　　我觉得政治体制改革各国模式不同，从各国经验看，东亚体制就是政治集中一段时期，先实现经济自由化，这样就可以收获经济成就。而一些非洲国家，也学了西方的民主制度，但是效果并没有像预期的那样好。对于我们这样一个大国，能不能集中精力，在稳定的政治环境下，实现经济自由，然后在这样的基础上实现结构转型，是非常重要的。

　　记者：设计政改方案，你是从哪些角度来考虑的？

　　周天勇：我是学经济学的，更多地愿意从务实、可行性和可操作性考虑，更多地愿意从经济发展角度考虑，更多地愿意从成本、效率和风险角度考虑，更多地从人民能不能得到实惠角度考虑。而不仅仅从价值好恶来分析政治体制改革的原由和框架。我们要冷静地考虑政治体制改革的原则、成本、效率、风险、可操作性等问题，思考政治体制和经济体制在一个特定的发展阶段中互相搭配的模式选择，看哪些政治体制需要改革，哪些政治体制需要建立。

　　我的考虑是，建国以来，中国走了很多弯路，其中一个原因就是不务实，老是在意识形态问题上纠缠。政治体制改革为了什么？就是要以人为本，就是老百姓生活水平要提高，就是能不能实现共同富裕，能不能构建和谐社会，建设一个公平、公正、正义的社会。所以问题的关键是能不能实现这些目标，所以我要多考虑改革方案的可操作性，老百姓要承担多大的风险与成本，合算不合算。

　　人大、政协改革

　　记者：但是政府改革的动力其实主要是靠内部力量，这就涉及到如何发挥外部力量的问题了，谁能作为外部力量驱使政府改革？

　　周天勇：改革总与利益分配相关，对我有利，就有内生动力，损害自己利益，就没有改革积极性，甚至想方设法阻挠。而政府改革，可能会损害既有公务员和部门的权力和利益，所以不能指望政府自己改，必须要靠外力推动。第一，要看执政党的决心，这是最重要的推动力量；第二是社会舆论压力，人民的愿望，通过人大机制能够反映，并形成快速稳定的传导机制，把压力传导到政府机构。

　　记者：可是目前让人大发挥作用还要受到很多因素制约，人大该怎么改？

　　周天勇：在相对集中的政治体制下，关键是要构造人民、人大、政府之间的制衡关系。一是政府的立法，彻底从部门化改为民主立法，现在我们很多腐败，发生在立法不民主上，以这种包含部门权力和利益的法执政，成了损害人民利益和经济发展的重要原因；第二，一定要把收税收费决定权收到人大，只要涉及到收费的，一定要通过人大讨论，要举行社会听证，公正的听证，不能由政府部门和行政授权的单位，发个文件就可以收费和罚款；第三是，财政收支一定要实行阳光财政，要接受人民的监督，无论预算内资金还是预算外资金的使用权，都要交给人大。现在预算内资金的使用，人大代表不知道，预算外的，人大代表更糊涂。预算外资金更是一笔糊涂账，根本就没有提交人大审议。所以，我们讲民主与政治体制改革，就是要先搞好这些基础性的东西。如果连政府随意收钱都控制不住，收上的钱是怎么花的都不知道，还能谈什么进一步的民主呢？

　　记者：但是目前人大代表的结构与整体素质还无法达到你说的那种要求。

　　周天勇：所以，可以探讨是不是设立专职的人大代表，现在党政干部在人大代表中占的比例过大，应扩大其他社会阶层的代表比例，使人大能更广泛地代表民意，这些代表不但应有充分的时间参政，还要有监督政府预算的能力，并成立专业委员会，能展开专业的立法与审查工作等，现在的代表不专职的现象是到了必须改的地步了，比如你是一个企业家，你365天大多数时间都在做自己的企业工作，他连预算都不懂，你怎么能让他在很短的时间内提出意见来，还有精力去监督政府的预算执行？专业知识和时间上也不可能。此外，每年开“两会”的时间也要变，现在每年3月开“两会”审批预算，而财政预算在1月就开始执行了，还没有审批，预算已经执行了一个季度，怎么能做好监督工作呢？

　　十六大之后，全国人大增加了19名专职人大常委，改变了人大常委会的组成结构，我觉得，这个努力是值得肯定的，以后还要继续做这方面的工作。

　　记者：你提到过政协的作用要充分发挥，怎么发挥？

　　周天勇：实事求是地说，政协的监督力度比人大要大，特别是对政府的财政支出的监督，政协委员能够提出专业性的意见，所以，是否可以考虑，人大通过预算以后，政协也要复审一下？

　　应加大竞争性选举的力度

　　记者：制度反腐专家钟岩曾多次提出可以建立改革试验区，你是否这么认为？

　　周天勇：我知道有这样的观点，我觉得是可行的，这样就可以把成本与风险控制放在可控范围内。比如说，找一个地方，把工商、质监、城管的收支两条线体制都废除了，财政全额将他们供养起来，政府机构按照当地需要来设置，不要麻雀虽小五脏俱全。并且大量削减政府审批，特别是把真实的失业率列入政府官员的最重要的考核指标，再加上生态环境、社会保障、社会治安等等关系民生的指标，并允许非政府组织对环保进行监控。在这个地方，还要取消乡镇政府，搞一个派出机构就可以了。

　　在选举这方面，先让选民直接选人大代表，让人大代表专职化，再由人大代表选县市长。并且这种选举是竞争性选举，可以推出两个县市长候选人，通过地方的实践总结出经验再推及全国，我觉得是可行的。

　　记者：总的看，你们的方案还是要在稳定、可控基础上，推进改革。

　　周天勇：是的，因此要实行一党执政、多党参政和议政、新闻适当管制和改革、间接民主为主等较为集中的政治体制；强化有利于发展经济的民主，从下到上扩大民主。通过这种有利于经济发展的政治体制的改革，有利于建立促进经济发展、减轻农民和企业负担、节约政治成本和提高行政效率的政治体制，使国民经济在政治和社会较为稳定的条件下，再健康、快速地发展几十年。再过几十年后，在国家实力较强、人民较为富裕的基础上，让我们的后代们去按照他们的物质文明和政治文明需要，依靠他们的政治智慧，去选择他们更加满意的社会主义政治体制。（P1168031）

　　■报告摘要

　　从以后政党格局的改革看，不论是壮大其他现有的党派，还是建立新的党，或者是意图实现多党制，都是行不通的，政治成本都相当高昂，风险也相当大。多党利益无法统一协调时，国家分裂的可能性都很大。因此，为了保证在经济发展的特殊时期获得一个稳定的政治和社会环境，保证政治上的集中和统一性，应当坚持中国××党对军队、人民代表大会、政府、政治协商、两院等方面的领导。坚持中国××党的执政地位。

　　中国××党要以法执政，以法治国。党领导的组织要以现代政治体制的形式存在。要以合乎宪法和法律的形式从事领导工作。中国××党以现代政治体制的形式进入人大、政府和两院，并以法执政。

　　●如果在一个文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，因此，党对新闻的领导，是社会和经济体制稳定转型的需要。较为重要的是党要领导、规范、引导新闻舆论界，努力转变党对新闻的领导方式，使新闻体系为振奋精神、调动全体人民积极性、建设繁荣富强的国家服务，并不是说，新闻体制和宣传方式不需要改革，其也需要在党的领导下进行改革和调整。

　　●建立公共服务型和公共管理型的政府。我们过去的政府是一个计划集中管理、生产建设取向、行政命令式的政府。因此，要考虑政府体制的改革，职能的转变，将行政命令型的政府、将审批收费型的政府，转变为公共服务和公共管理型的政府。

　　●在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。

　　●需要研究中央和地方财政税收和事权体制的改革安排，设计一种既保证中央政治集中的需要，又满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制，并科学和合理地划分中央和地方各级政府的事权范围，各尽其责；并且还要使税收结构有利于促进投资、鼓励创业、扩大就业和全国统一大市场的形成。

　　●起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。

　　●要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。

　　●要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。

　　●大力发展民间的商会、协会、中介组织和其他民间组织，发挥它们在结构转型和市场经济中的政治和经济功能。可以放宽限制，使这些组织主要为发展经济和稳定社会服务。


来源:南方周末 来源时间：2006-06-29 本网站发布时间:2006-06-29

 

[四中乐叔]

福史密斯：政治改革也来自××党





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美国国会暨行政当局中国委员会成员星期一邀请中国问题专家举行圆桌研讨会，就中国政治改革是否正朝民主方向发展进行讨论。被邀请参与的专家就中国人民要求扩大政治参与的情况和中国政府官员进行政治改革的力度回答委员会成员的问题。





*福史密斯：政治改革也来自××党*



波士顿大学东亚研究项目主任约瑟夫.福史密斯对委员会成员表示，中国的政治改革除了来自活动人士之外也包括来自中国××党本身，首先是中国农村选举的实行。农村选举的本身受到不同程度的批评，不过，福史密斯教授认为，不管如何，村级干部直选仍然有两个重要的意义。



他说：“首先，村级选举使人民意识到自己有权利选择领导的概念；其次，被选上的农村干部拥有一种地方党书记没有的合法性，这迫使党必须对这个压力做出反应，开始在有限的程度下寻找让统治权更具合法性的方法。另外，由于地方政府出现许多贪污腐败的情况，中央政府和人民都意识到监督地方官员的必要，所以中央政府和地方人民在这个问题上形成一种特殊的合作关系。”



福史密斯教授指出，××党内部的改革出现两种变化，一个变化是××党正在调整和部份社会组织的互动关系。他说，商会的兴起就是一个很好的例子。企业为了不同目的组织商会，而这些商会开始和政府进行合作，参与政策的制定，这种私人企业和政府的合作在几年前不存在的。



他说，另外一个变化就是党内民主，这包括推动“党的代表大会常任制”和“公推公选制度”。根据他的观察，中国××党目前在中国社会所有层面仍然享有十分紧密的控制。



福史密斯表示，目前××党实行的许多改革缓解了政权合法性的压力，在某种程度上还可以缓解全面实行西方民主制度的压力，所以他无法断定××党目前的改革是否真能帮助中国朝全面民主方向发展。



*戈德曼：政治改革必将从内部开始*



哈佛大学研究员戈德曼对美国国会暨行政当局中国委员会成员表示，和日本、韩国、和台湾从专制转型为民主的经验相比，中国并没有受到直接从美国而来的影响力，所以中国民主制度将会如何发展，很难比较。



她无法预测中国要多久才会发生真正的改革，不过可以肯定的是，中国需要花更久的时间进行改革，不过她说，她相信变化正从下而上发生当中，政治权利的概念已经从知识分子阶级扩及到整个广大人口，中国政治改革必将从内部开始。


来源:VOA 来源时间：2006-06-29 本网站发布时间:2006-06-29

 

[四中乐叔]

中共以党内民主带动人民民主展现政改新思路



刘畅　闵捷


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“党内民主的实现将对人民民主起到示范和带动作用，这是中国政治体制改革的新思路。”中央党校副校长李君如日前在接受新华社记者专访时说。

　　今明两年，中国省、市、县、乡四级党委将集中换届。在“十一五”开局之年和中国××党建党８５周年之际，作为１３亿人口大国的执政党，中共党内民主化的程度直接影响着国家政治生活民主化的程度；党的各级领导干部和广大党员在党内生活中培养起来的民主意识、民主作风和民主习惯，无疑会对整个国家的政治生活产生重大的导向和示范作用。

　　１９９４年，中共十四届四中全会把发扬党内民主以推进人民民主，确立为社会主义民主政治建设的一条重要途径。此后，一系列关乎党内民主建设、保障党员基本权利的制度被写进了中共文件。差额选举、权力制约、集体领导等“热词”成为沟通“党内民主”与“人民民主”之间的桥梁。

　　被誉为中共党建理论权威的李君如指出，目前，中国××党的“党内民主建设”正在改革和完善党内选举制度、决策机制、监督制度，以及在市、县扩大党代表大会常任制度试点四个方面积极推进。

　　首先，完善党内选举制度，可以从根本上改变领导者与普通党员的关系，强化党的领导的合法性基础。李君如说，两年前中共十六届四中全会提出的“适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”的设想，在试点地区取得了成功。

　　近年来，党内选举制度取得了长足进步，逐步确立了差额选举制度，部分地引入了竞争机制，在基层选举中，试行了有党外群众参与的“两推一选”办法等。

　　中共江苏省委今年发布文件要求，全省所有乡镇在换届工作中实施“公推”制度，扩大党员群众的参与权、知情权和监督权。江苏省８９１个乡镇党委换届都试行了这一做法。

　　其次，党员参与党内决策，是保证党的决策科学化、民主化的重要途径。“民主并不仅仅是选举，还要让党员参与党内决策，参与权力的运作。”李君如在谈到完善党内决策机制时说：“目前，党内着力强调的党务公开制度和通畅上下沟通渠道，是党员参与党内决策的两个前提条件，也是未来政治体制改革的方向。”

　　第三，监督的政治功能在于防错纠错，党内监督只有建立在民主的基础上才是可持续的、能够体现大多数人意志的监督。李君如说，民主的监督依赖于体制的保障，最重要的是解决如何以权利制约权力的问题。以权利制约权力必须坚持科学性原则和人民性原则，权力的运作应有利于党员和群众的参与和监督。

　　第四，近年来，中共在市、县进行了党代表大会常任制的试点，出现了多种模式。为了改变党内权力过于集中的问题，中共十六大报告提出：要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点工作的力度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”十六届四中全会总结了基层的实践经验，把建立党代表大会代表提案制度、建立代表提议的回复和处理机制等，作为新经验和新做法写入了党内文献。

　　李君如认为，推进党代表大会常任制度，可以“从根本上理顺党内权力关系”。他说：“以党代表大会常任制为代表的党内民主制度建设，可以在相当程度上调动广大党员、党代表和党的干部的积极性、主动性和创造性，从而充分整合党内力量，凝聚全党智慧，使党充满生机和活力。”

　　李君如最后表示：“中国现代民主将随着市场经济的不断完善，逐步完成现代中国人的人格重塑，民主将在个人利益与社会责任相得益彰中最终实现。”


来源:新华社 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-29

 

[四中乐叔]

中共通过完善党内民主推动政治体制改革



赵蔚 李兴文


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为了应对多方面的机遇和挑战，一系列扩大党内民主的实践正在中共的选举、决策、管理和监督等层面次第展开，以期更加有效地提高这个世界上人数最多的执政党在新的历史时期的执政能力。
令人瞩目的是，在作为今明两年中共政治生活大事的地方四级党委集中换届工作中，党内民主得到进一步发扬，包括须经过民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等基本环节，强调了保障党员对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。

中共江苏省委要求所有乡镇在换届工作中实行党委书记候选人公开推荐制度。浙江、四川等地使用问卷调查、入户调查、网上调研、座谈会调研等多种手段，由群众给干部政绩打分。江苏东海县在推行领导班子成员实绩听证考核制度后，有８人因听证排名靠后被改任非领导职务。

中共十六届四中全会提出：“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”近年来，中国许多地方就扩大党内民主进行了积极的探索和试验，并着力构建党内民主的长效机制，尤其是党员的权利和权利保障制度得到了进一步的完善。

２００３年底，湖北罗田县率先以党代会直选的１５人全委会取代了由１名县委书记、５位副书记、５名常委委员组成的县委常委会，在党代会闭会期间，全委会受权无记名投票决定全县的政治、经济、文化和社会生活以及干部任免、监督等大事。

２００４年１０月，江苏省委常委会没有按惯例直接任命新的无锡市委书记，而是把拟任人选提交给于１１月中旬召开的全委会票决，并且将票决过程向媒体开放。

２００５年８月，广东省委常委会首次将口头表决改为无记名投票方式，一人一票表决４名地级市党政正职拟任人选和推荐人选。

目前，上海、江苏等地正在试点基层党组织选举向党外人士征求意见和建议。

中共十六大报告提出，党内民主是党的生命，并强调扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点，并进一步发挥党的委员会全体会议的作用。此后，广东、浙江、湖北、四川等地相继进行了党代会常任制试点。

此间观察家认为，限制“一把手”权力，扩大民主基础，避免腐败高发，实现决策科学化和民主化，建立有效、广泛的监督制约机制，对于已有８５年历史的中共保持先进性具有关键的作用。

扩大党内民主的实践还表现在中共日常管理中也引进了新做法。以江西铜业集团公司党委为代表的８个中共基层组织将ＩＳＯ９０００质量管理体系运用到党建工作中，率先由“第三方”即社会中介机构进行党建业绩评价和认证。中央党校《学习时报》文章认为，这有利于增强党的先进性建设的规范性。

中共成立于１９２１年，现有党员７０８０多万人，基层组织３５２万个。随着中国进入社会主义现代化建设的新时期，党也面临着诸多新的机遇和挑战，需要自我完善。

在着力扩大党内民主的同时，中共还在全党范围内开展了规模宏大的保持党员先进性教育活动，被认为是提高党的执政能力、巩固党的执政基础、完成党的执政使命的重要举措。党建专家叶笃初说：“中共执政能力的加强，会给中国未来的政治、经济和社会生活带来诸多积极变化。”


来源:新华网 来源时间：2006-06-25 本网站发布时间:2006-06-25

 

[四中乐叔]

从经济发展角度思考和设计政治改革(上)



中央党校研究室课题组


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内容提要：政治体制改革可分为两种：一是建设民主政治体制为目标和重点的纯粹的政治体制改革，另一种是从促进经济发展的角度进行的政治体制改革。就中国从农村社会、农业经济向城市社会和现代工商业经济转型，从计划经济体制向较为现代的市场经济体制转型看，由于期间各种复杂的问题较多，为使经济发展有一个稳定的政治和社会环境，要选择政治上较为集中的体制与经济上自由的市场体制相搭配的模式。政治体制改革的着力点应当放在促进经济发展上：将目前还带有计划、行政、生产建设型色彩的政府，转变成公共服务和公共管理型的政府，大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收费和垄断；改革县和县以下政治体制，取消乡一级政权体制，压缩县一级政权体制的机构和人员，从而减轻农民和企业的负担；理顺中央和地方各级财政的财政税收和事权关系，不仅要划分各级地方的收入，还要明确各级地方应当负的责任，既避免中央财力分散没有权威的情况发生，也要避免收钱不干事和干事没有钱，使基层加重农民和企业负担，百姓和企业怨声载道的局面出现；改革党对国有和国有控股企业的领导方式，党的领导以现代企业组织的形式出现，使党对企业的领导成本最小、效率提高和磨擦减少；改革土地制度，使村组织和乡县政权膨胀失去土地制度基础，并且以土地使用权为核心的财产制度在宪法和国家的财产制度中得到确定，还要使土地制度适应城市化、农业现代化、市场经济体制和社会保障的建立。从建设促进经济发展的政治体制看，重点需要建立的体制有：起草、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》，从而以法律制度的形式抑制吃皇粮机构和人员的膨胀；确定市县两级主要领导政绩考核指标、方式和程序，形成以民为本、注重实效的政府；规范法律和法规形成的民主化程序，防止政府有关部门将部门、处室和个人权力和利益通过法律和法规合法化，形成寻租腐败、阻碍经济发展和低效率的条件和体制。因此，要实行一党执政、多党参政和议政、新闻适当管制和改革、间接民主为主等框架性的较为集中的政治体制；强化有利于经济发展的民主，应当从下到上扩大民主；而清理法律法规、法律和法律法规形成民主化，则要从上到下进行。通过以上改革，使国家和民族稳定和安全地渡过两个转型之多事阶段，并使政治体制促进经济健康发展，从而国力日益增强，人民更加富裕。

　　关键词：政治体制　体制模式搭配　寻租设置

　　十六大提出全面建设小康社会包含政治文明内容后，政治体制的改革又成为学术界和政策研究界议论的热点话题。有的同志认为，经济体制改革改到今天，许多问题卡在政治体制上，政治体制改革已经成为绕不过去并很迫切的一个环节；有的同志以许多群众反映腐败等问题为由，论证政治体制改革的紧迫性；还有的学者从经济全球化、加入世界贸易组织、学习借鉴西方社会政治文明为由，也提出要加快政治体制的改革。

　　当然，政治体制非改不可，关键的问题是改哪些，怎样改，改到什么程度？比较激进的观点是学习西方的政治文明，要实行普选制和多党制，立法、行政和司法三权分离，新闻自由等；另外，还有一些中改和小改的不同的方案。我们这里不想从意识形态角度，或者从价值好恶来分析政治体制改革的原由和框架，只是从经济发展角度冷静地考虑政治体制改革的原则、成本、效率、风险、可操作性等等，思考政治体制和经济体制在一个特定的发展阶段中互相搭配的模式选择，以此看待哪些政治体制需要改革，哪些政治体制需要建立，并在此基础上提出一个能促进经济发展并保证二元结构社会安全和稳定转型的政治体制改革内容和框架。

　　

政治体制改革的目的、原则及其与经济体制的搭配



　　学术界提出政治体制如何如何改革时，可举出其许多意义、必要和理由。但综合起来看，许多改革主张的目的和思路并不是很清晰，甚至可能是混乱的。特别是政治体制改革一般涉及到意识形态和价值判断的不同，人们往往很可能从所处的阶层、价值好恶、文化背景、专业知识等等出发来设计政治体制改革的内容和路径。如果将这种基础上的改革方案付诸于实施，因其简单或者理想化而可能得不偿失，甚至是很危险的。因此，政治体制改革需要从经济学角度冷静地予以思考。

　　一、政治体制改革的目的和原则

　　首先，政治体制改革是为了避免国家和民族长远的经济和政治陷于危机。政治体制改革从短期内看，可能要付出一定的成本和代价，但是这种代价和成本小于长远避免危机带来的收益，这种政治体制改革比较合算；如果某种政治体制改革短期的代价和成本可能使社会经济过程大规模动荡，其代价和成本可能大于远期的收益，甚至使发展停止或者中断，这种改革是不合算和不可取的。比如，目前县乡村税费供养的政治体制和吃皇粮人员规模过大问题，如果不从政治体制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它们加大农民、城镇居民和企业的负担，甚至借债运转，一使创业者和企业越来越少、吃皇粮的人越来越多，二使县乡村财政破产、经济崩溃，三使农民、个体劳动者和企业与庞大的吃皇粮阶层形成对立，导致社会利益集团之间的冲突。结果积重难返，可能使国家和民族陷入经济和政治危机。因此，县乡村的政治体制已经到了非改不可的地步；但是改革既要坚定不移，也要有一定可操作的办法，在坚决改革的同时防止动荡和代价过大。

　　其次，政治体制改革的目的是促进经济发展，要顺应城市化进程，实现农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济的转型。经济发展从空间上讲，是人口、生产要素、企业、市场、基础设施等等在地理上集中的过程；城市化水平实际上反映了一个国家和地区经济发展的程度，世界上城市人口比例很少而实现了现代化的地区和国家很少见。就此来看，从政权体制上讲，你是想强化农村和农业政权建设呢，还是想考虑人口城市化转型过程中动态地乡村政权体制的简化和城镇城市政权体制的完善上？还有从土地制度看，它既是一个经济问题，也是一个涉及宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。这也有一个你是想设计一个顺应城市化进程的土地制度，还是实行阻碍城市化进程、强化和膨胀农村县乡村政权体制的土地制度？

　　再次，从市场经济的需要来看，对于创业、投资、企业经营来说，政治体制改革主要是要提高政治体制的效率，特别是提高与政治体制有关的经济效率。有的政治体制改革，可以提高与经济运行和发展有关的政府机构和运作的效率；而有的政治体制改革可能降低机构和运作的效率。比如，一些重大的事项需要设置听证这样一种民主制度，这是一种防止政府权力过大、垄断、寻租的一种体制。但是，是不是事事都需要听证，有的事项是不是可以用法律和法规约定的其他委托代理方式去协调，可能效率会高一些。而一些显然是低效率的政治体制，比如过多的审批、审批没有时限约定、审批之间的重复和冲突等等，需要坚决改革。

　　第四，一种政治体制本身需要成本，改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制；改革也需要支付成本，改革的过程则需要选择既支付成本最小，又要达到改革目的的转型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因为事事要协商、每个人都要事事投票，或者意见总是统一不起来等等，极端的民主化体制，成本也是高昂的。也因假定计划机关和各级领导可以料事如神、预测未来，也需要集中信息、制定、执行和下达指令，需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系，加上决策可能常常失误，极端的集中体制，其成本也是高昂的。从经济学上讲，哪种体制在时间和范围的总体上成本最小，这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看，在精简县乡村吃皇粮的冗员时，是政府包起来，一直养到退休，还是创造创业的条件，利用市场经济的办法，进行分流？改革的成本大不一样。因而，哪种改革方式是成本最小的，也是我们需要考虑的。

　　第五，政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革，没有改革带来的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所费小，但是可控制、风险小、收益较大；有的改革成本大，费力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，风险高，收益并不高；有的改革可能成本大，费力大，但是效果明显，收益也高。因此，每项改革，对其成本、收益、可能的各种不确定性、风险都应当进行较为深入的评估，以便进行方案比较、统筹安排，保证改革过程坚决推进、降低成本、收益最大和避免风险。

　　第六，要考虑各种政治体制改革方案和安排的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况：一是方案过于理想化，没有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奋人心，但是无法实施。主要问题在于理论可能与实际情况相差太大，或者欧美的模式不适于中国国情。二是改革方案从部门出发，专门化，没有考虑此项改革的外部关系，或者没有考虑与之相联系部门的联动，从而使专项改革孤军作战，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情绪，想一步到位。但是，许多改革都是一个阶段、一个阶段地进行改革，每一步达到一个目标，分步骤实施和完成。政治体制改革，至少要考虑这样一些因素：中国的国情和发展阶段；与经济体制改革的协调；一项政治体制改革与其他政治体制改革的配套；必要的妥协，阶段性和有些改革的长期性。

　　二、政治体制和经济体制搭配模式的选择

　　从政治体制的决策和组织形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都参加投票。其中又分为两种，一种是全部通过制度，另一种是2/3或者半数通过制。有间接的民主制度，即人民代表制度，人民代表参政时，又分为全部通过制（也即一票否决制），2/3或者半数通过制。实际的决策和组织形成过程，许多处于绝对民主和绝对集中之间。从成本和效率看，全部通过的直接民主或者间接民主，几乎不存在。多数通过的间接民主制度大大降低了决策和组织形成的成本和提高了议事的效率。但是，代表的形成方式和组成，以及与决策者和领导者之间的关系，很可能偏离低位群众的意愿。而集中制，则使决策成本较低、效率较高，但是如果决策发生重大失误，则损失很大。

　　从经济决策的体制看，一是高度集中分配资源的计划经济，二是由市场调节分配资源的市场经济。集中的计划经济模式，从20世纪的实践来看，基本上已经宣告破产。原来许多实行计划经济的社会主义国家，或多或少，都在体制上进行了转型。无论是何种体制的国家，就目前来看，除了极个别的，各国实行的都是政府程度不同控制的市场经济体制。

　　政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式的搭配问题。从决策、控制方式和资源分配方式讲，政治体制与经济体制有四种搭配模式：一是集中的政治体制与集中的经济体制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由国家集中配置和分配经济资源，排斥市场的分散决策和选择。典型的有朝鲜、前苏联、改革开放前的中国、东欧诸国等，可称之为前苏联模式。二是较为分散的政治体制和较为分散的经济体制搭配，多党竞政、新闻自由、政治决策较为分散，资源基本由市场进行分配，生产什么、生产多少、怎样生产，由市场调节，投资、消费和要素供给由投资者和家庭分散决策。目前，欧洲一些国家和美国经济体制和政治体制的搭配可能最接近于这种模式，可称之为欧美模式。三是较为分散和自由的经济体制和适当集中的政治体制相搭配，经济上实行市场经济体制，资源由市场进行分配，政治上强调适当的集中。亚洲日本、韩国、台湾、新加坡、香港等国家和地区在它们经济发展转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。（注释：甚至有的学者认为，东亚经济在它经济和社会结构的转型期中，是强权政治下的自由市场经济。）目前中国、越南等国家，实行的基本上也是这种体制，可称之为前东亚模式。四是政治上高度分散化，经济上高度集中。这样的体制在实际生活中是不存在的。因为政治决定于经济基础，经济上高度集中的体制不可能产生分散的政治体制。（表1-1）　　

　　在政治体制改革的讨论中，越来越多的人认为要学习西方政治文明中有借鉴意义的部分。这里需要弄清楚的是，你是想学习欧美政治体制中对经济发展有用的部分，来改革我们政治体制部分，经济体制和政治体制总的搭配模式不变，还是学习欧美政治体制与经济体制的搭配模式，彻底将我们适当集中的政治体制模式改革为较为分散的政治体制呢？这实际是两个非常不同的思路和模式选择。就中国来看，抛开意识形态不讲，我们在一个三十年左右，甚至更长一点时间中，可能还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。

　　首先，解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证是实行较为集中的政治体制。中国未来二、三十年中处于二元结构转型的关键时期，也即人均GDP从1000美元到4000美元过渡阶段，既是快速发展阶段，也是问题出现最多的时期；既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济的发展，也需要较为集中的政治体制来控制和解决一些转型期市场不能解决的难题。比如居民收入差距、城乡收入差距，一些重大改革的推进，农业剩余劳动力的有序转移，社会保障体系的建立和完善，金融风险的化解、控制和防范，科技、教育和卫生等公益事业的发展，城乡贫困的解决，社会治安的维护，生态环境的保护和治理等等。没有一个强有力的政治体制，政治上不适当集中，不可能解决这些社会和经济转型带来的诸多问题。我们处于一个经济体制转型和二元结构转型的发展机遇期，也处于一个双重转型的危险期，需要有一个强有力的政治上集中的体制，保证我们平安、平稳渡过这样一个特殊时期。

　　其次，较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲合力的制度条件。中国是一个多民族的大国，地区发展差距如果不加以控制和缩小，在今后二三十年内可能还会拉大；只有一个较为集中的政治体制，才能保证在市场经济环境下，由政府实施西部大开发战略，进行财政转移支付，实行一些特殊的政策，使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动，促进西部的经济和社会快速发展。如果实行分散的政治体制，再加分散的市场经济体制，大部分要素按收益率指向往东部流动，东西部发展差距越来越大，会造成地区之间、民族之间心理上的不平衡，影响民族团结和边疆稳定。

再次，较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来的二、三十年，经济发展处于关键的时期，需要有一个宽松但又稳定的政治和社会环境，政治体制上需要有连续性，才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感，使其避免风险、规避损失。二元结构转换时期，片面地强调民主政治，不讲政治上的适度集中，没有一个强有力的政治体制，一些小的事件就会引起大的社会动荡，影响正常的经济运行和经济发展。

　　第四，一个国家和地区从不发达状态向发达状转型过程中，实践证明较好的政治体制与经济体制的搭配模式是前东亚模式。从世界各国的经验教训看，亚洲一些国家和地区，如日本、韩国、台湾、新加坡、香港等，实际上实行了较为集中的政治体制与自由市场经济体制搭配的模式，发展得到了成功，被经济史称之为东亚奇迹。在韩国，20世纪50年代中期到70年代末，青年学生要求民主，常常游行、示威，一些学生运动要求学习北朝鲜的体制，实行社会主义制度。试想，如果没有当时集中的政治体制来克服社会动荡，如果不在甚至是高度集中的政治体制下实行自由市场经济，韩国今天不可能进入新兴工业化国家的行列。前东亚这些国家和地区，政治体制上的特征是：对新闻实行一定的管制，一些国家实行一党执政，讲求政治和社会秩序，建立健全法制。

　　政治体制的构建，政治文明的进程，一是不能超越经济发展阶段，二是要融于本国和本民族传统的文化文明之中。国外一些学者为非洲一些国家设计了学习西方政治体制的模式，这些国家照搬西方的政治架构，如多党制、三权分离、新闻自由、普选等等。但是，在经济体制和政治体制上学习欧美模式的大部分非洲国家，包括其他地区的一些发展中国家，军人政变不断、部族冲突频繁、模式不能与当地文化融合，其政治体制并没有有效地促进经济的发展。其实，一个国家，一个民族，实行什么样的政治文明，与她经济发展的程度和阶段有关，与她千百年的文化、宗教、习惯、历史等有关。不考虑这两点因素，冒然实行一种与发展阶段不相符合和与内源文化不相融合的政治体制，所构造的政治文明得不到广大人民的认同，而所抛弃的传统文明对社会的亲合力、感召力、规制力又会消失，社会将更加陷入混乱。

　　第五，只有经济体制改革到一定程度，才能在此基础上推进政治体制改革。从前苏联改革的教训来看，基本上走了一条先推进政治体制改革，后进行经济体制改革的道路；结果政治体制改革进展太快，经济体制基本上没有动（注释：比如，前苏联的集体农庄，在20世纪80年代前中期时，其体制改革力度并不如中国农村的土地承包经营。）

　　政治体制改革成了无源之水、无根之木。经济决定政治，经济改革的力度和进程决定政治体制改革的力度和进程。前苏联的解体，不能说与经济体制改革太慢，而政治体制改革太快无关。自1978年以来，国内学界、国外舆论都抱怨中国政治体制改革太慢。其实，我们认为，先改革经济体制，在政治体制上不急于推进，改革在各方面进行协商、妥协、逐步推进，保证政治体制的连续性和稳定性，使中国的经济高速成长了20多年，实际上中国的改革包含了一定的包容、妥协、中庸、承先启后等儒家的文化和理念。

　　就中国和前苏联的改革进行比较：1、从改革的目标看，中国市场取向，但是在政治上逐步地强调公有和非公有制经济共同发展的基本经济制度；前苏联也是市场取向的改革，但是明确提出私有化，政治体制上推进西方式民主，但未能较好地处理民族问题。2、从改革的过程看，中国实行的是渐进式的改革，慢慢推进；前苏联实行的是激进式的改革，采取休克疗法。3、从改革的先后看，中国是先农村集体经济，后城市国有和集体企业，先经济体制，后政治体制；走了一条农村承包→发展乡镇企业→扩大企业自主权→发展个体私营经济→实行沿海开放战略→引进外资和技术→推进价格体系改革→实行企业承包 →进行股份制改革 →建立现代企业制度→国有经济布局战略调整 →建立新的国有资产管理体系等等这样一条路径。并且先改革经济体制，后改革政治体制。而前苏联先从国有大型企业改起，进行一揽子改革；先改革政治体制，后改革经济体制。改革的结果，前苏联社会动荡、经济下滑、国家解体；而中国在中国××党的集中领导下，实施了一系列的经济改革，保证了社会的稳定和国家的统一，促进了经济的高速和健康发展。当然，这种渐进式的改革，由于先易后难、分段解决，积累给未来经济和政治体制改革的任务也相当繁重和艰巨（注释：这种妥协式的改革后延了一些问题。比如积累了大量的税费供养人员，成为国民经济发展的沉重负担；国有企业在银行积累了过多的不良债务，需要消化；城乡分割，户籍制度改革滞后，农村积累了过多的剩余劳动力需要转移等等；前面改革的是支付成本较少的改革，甚至当时还有收益，后面越来越多的改革需要支付成本，并且成本越来越大；政府各部门在改革过程中，强化审批和收费设置，使寻租性腐败增多。）。

政治体制的功能和模式


　　从哲学上讲，结构决定功能；有什么样的结构，就有什么样的功能。因此，设计和建设一个什么样的政治体制，主要取决于你要用政治体制干什么，也即你要你设计的政治体制具有什么样的功能，发挥什么样的作用。

　　假定有这样两种绝对的功能可供选择。一是为了经济成长和成本节约目标：促进经济发展、降低政治体制的成本、提高政治运作的效率、适应二元结构转型；二是注重民主自由和反腐败目标：追求民主自由、新闻舆论放开、人人都参加选举、任何事项都举行社会听证、多党竞政等等。我们应当选择什么样的功能呢？

　　一、政治体制的功能

　　也就是说你喜欢财富增加多一些呢，还是偏好于政治方面的文明多一些？两种偏好不同，设计的政治体制的功能和其运作的效果也是不一样的。比如许多事项都要听证会来决定，一次听证决定不了，进行多次听证，这样参与者和被代表的人心情都很愉快，是一种政治价值的实现。但是，从经济上讲，需要支付成本，多次听证、久拖不决，也将严重影响决策的效率。

　　马斯洛认为人有多个层次的需求，根据发展水平、收入水平和文化素质的不同，其需求的层次也不同。当物质消费被极大地满足时，人们的需求就转为追求更高层次的精神需求；而当人们的物质消费未被满足时，甚至水平很低时，绝大多数人的精神消费处于次要位置。从中国最广大人民的需求来看，要从水平很低的小康生活向较为富裕的小康生活转变，其中如果以人均收入水平850元贫困线计算，还有9000万人没有脱困，当务之急是解决他们的温饱问题。总体上讲，对于绝大部分中国人民来讲，经济生活享受目前来看还仍然是第一需求，而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。绝大多数人可能更加关注能不能就业、油盐酱醋、食物的质量、孩子能否上学、大病能否治疗、冬天能否取暖、居住条件如何、出行是否方便、老是否有所养、出去空气等环境如何。如果这些基本的消费和生活需要还没有满足，许多人就不了业，孩子上不了学，大病治不了，而去空谈所谓的政治文明，可能无法为大多数人所接受。

　　我们要选择一个具有什么样功能的政治体制呢？一是在社会转型期间能有效地控制和解决社会发生的一些问题，并创造一个政治连续和社会稳定的经济发展环境；二是能促进经济的发展，适应并促进农业社会和农业经济向城市社会和工商经济转型，增加财富；三是要适应市场经济和对外开放的需要，适应市场经济的规则，保护创造者、投资者和劳动者的利益，具有较高的效率；四是政治体制低成本运行，不成为经济基础的负担，不因税费过多过重而影响甚至阻碍经济发展。反对腐败是人民的一种政治需求。许多情况下，有的政治体制设置，既阻碍经济发展，又产生腐败问题；反过来说，我们要寻求既能促进经济发展，又能抑制腐败产生的政治体制的改革和建设。

　　二、集中政治体制模式的结构框架

　　根据以上功能需要，我们选择什么样的政治体制框架呢？

　　（一）一党执政制

　　二次世界大战后，有的发展中国家在独立不久采用西方民主制，宪法中大多有结党自由、政党平等的规定。但在实际的社会生活中，若干政党存在，往往是一个大党处于主导地位，其他小党处于次要位置；也有的发展中国家实行一党执政制。为什么在发展中国家会存在一党制或一党优势，主要两个原因：第一，一党制或一党优势有利于国家的统一和整合；第二，对于经济和社会发展来说，一党制或一党优势有利于有效地动员全国的人力、物力和财力。（注释：周天勇：《新发展经济学》，经济科学出版社2001年版。）一些实行多党竞政制的发展中国家，重大经济决策运作时间太长，多党竞政的成本太大；甚至各自政党拥有自己的武装力量，相互对立，社会各利益集团、各阶层之间的磨擦和内耗加大，往往造成国家的分裂。

　　就中国来看，在一个三十年左右，甚至更长的体制和结构转型过程中，还是要实行中国××党一党领导和执政制度。建立中华人民共和国后的许多年中，虽然中国××党在领导全国人民进行社会主义建设时，发生过诸多的失误，与同期的一些实行资本主义制度的发展中国家和地区相比，我们经济发展落后了许多。但是，我们较好地解决了民族问题，维护了民族团结；虽然在很长的一个时期中党的中心工作不明确，但是也领导全国人民进行经济建设，初步形成了自己的工业体系和城市、交通等社会资本体系；1978年以来中国××党自己纠正了思想路线上的错误，以经济建设为中心，实行改革开放，20多年来的经济成长和经济成就有目共睹；从祖国统一来看，香港和澳门顺利回归，国家在国际事务中的地位也逐年提高。事实求是地讲，没有中国××党的领导，不可能取得这样的成就。

　　从以后政党格局的改革看，不论是壮大其他现有的党派，还是建立新的党，或者是分解目前的中国××党，想形成两党轮流执政，还是多党竞争执政，政治成本都相当高昂，风险也相当大。由于人口众多，幅员辽阔，多民族国家，多党利益无法统一协调时，国家分裂的可能性都很大。在农村社会向城市社会、农牧业经济向工商业经济转型，需要强有力的中央较集权政治控制的时候，如果政治上一盘散沙，以二元结构转型为中心的经济发展也将受到挫折。

　　因此，为了保证在经济发展的特殊时期获得一个稳定的政治和社会环境，保证政治上的集中和统一性，应当坚持中国××党对军队、人民代表大会、政府、政治协商、两院等方面的领导。坚持中国××党的执政地位。

　　（二）改进党的领导和执政方式

　　中国××党要以法执政，以法治国。党的领导的组织要以现代政治体制的形式存在。要社区化、协会化、公司化。也就是说，要以合乎宪法和法律的形式从事领导工作。在以经济建设为中心的新的历史时期，实现党的领导必须改变包办一切的方式，而代之以新的方式。主要是：1、制定正确的路线方针、政策等，为国家机关的活动奠定政治基础，确立政治方向和目标，并经过法定程序变为国家的法律、法规等。2、通过充分发挥国家政权、司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体的作用，实行党的领导。邓小平指出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。……政府工作加强了，党的领导也加强了。”（注释：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版第339―340页。） 3、指导国家机关中党的组织的活动，发挥党员的模范作用，贯彻落实党的主张。4、通过培养、选拔和推荐大批党的优秀干部担任国家机关的重要职务。5、做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众从事社会主义建设，实践党的主张。6、监督国家机关的活动，并保证其在国家政治生活中的独立地位和自主性。（注释：王宗廷：“依法治国：我党治国方式的转变”，《江汉论坛》2000年第7期。）

　　中国××党以现代政治体制的形式进入人大、政府和两院，并以法执政。从党对人大的领导看，中国××党作为人大中的惟一执政党，应当在人大中设立中国××党党团。中国××党党团作为中央（执行）委员会的特别直属党组织，接受党中央委员会的政治、思想和组织领导。从党对政府的领导看，对重大的社会和经济发展战略建议，讨论和通过影响经济和社会发展的一些重大决策，向人大和政府考核、推荐政府和政府部门的领导干部，对领导干部进行党纪监督等等。从党和两院的关系看，其体制改革应当充分体现以下原则：（1）国家法律至上原则；（2）司法独立原则；（3）党纲、党章、党纪、“党法”、党规制约原则；（4）党管干部原则；（5）党不具体干涉司法工作原则；（6）党性与人民性的高度结合原则。

中国××党以现代企业组织的形式融入国有和国有控股企业。对经济发展影响最大的是党对国有企业的领导方式。党在国有和国有控股企业中的领导，一要成本最低，二要讲求效率。过去党对国有和国有控企业的领导，从企业外部看，管人与管事和管资产相分离，从企业内部看，党组织与企业治理结构相分离，由于企业中党管干部，而董事长和总经理管事、管效益，实事求是地讲，内耗较大，磨擦成本相当高。成为许多国有企业效益低下的重要原因之一。

　　建立新的国有资产管理体制，从企业的外部实现了管人、管事和管资产的统一。但是，就党对国有企业的领导看，并没有在企业内部实现管人、管事和管资产的统一。因此，党对国有企业的领导方式还需要进一步改革：1、国资委、资产控股公司、资产经营公司对下属独资和控股企业的企业领导下管一级，只任命董事长一人，并由董事长兼党委书记；2、由企业董事长兼党委书记选择并推荐总经理，报上级有关部门备案，董事会成员由股东大会选举，企业中的总会计师、总经济师、总工程师等不再纳入党管干部的范围；3、经理班子实行总经理组阁制，副手不再由上级任命，实行总经理提名，董事长同意制，并不再纳入党管干部的范围；4、视体制的不同，监事会主席，或者财务总监，实行上一级委派制；5、国资委有关部门建立全国企业家档案，在下一级资产控股公司和经营公司选择董事长或者经理人时，可以在人才库中选择。

　　企业中的党的组织以现代企业的形式融入企业之中，以合乎公司法的形式体现党的领导。改革过去党组织和企业组织为两个板块分离的状况，并使党对企业的领导体制成本最低、效率提高，减少党企之间的内耗和磨擦成本。1、董事长兼书记，应为企业的法人，改变过去董事长和书记分设、书记管人管大事、董事长干事但无法选人、出了问题法人负责而书记不负责的不合理局面；2、纪检委、党委办公室、组织部、宣传部、统战部、共青团、妇联等等，与公司中的监事会、董事长办公室、人力资源部、广告策划部等等合并；3、由于实行党管干部原则，并且管人、管事和管资产统一，国有和国有控股企业党的领导关系，实行国资委―资产控股公司―资产经营公司―企业的隶属体制，取消属地化管理；4、由于党以公司治理结构的形式进入国有和国有控股企业之中，董事长兼书记，工会如果接受企业系统党的领导，则工会实际上会成为企业的依附；由于企业职工为属地居民，工会应当相对独立，并属地化接受当地工会和党委的领导，行使维护职工合法权益等方面的职能。

　　（三）坚持党对新闻工作的领导和新闻体制改革

　　坚持党对新闻工作的领导。新闻体系是一国政治体制的一个重要组成部分。在市场经济发育和发展成熟、进入发达国家发展阶段、人们生活已经十分富裕的格局下，精神生活的享受已经成为居民的重要消费组成部分，新闻自由十分重要；并且由于人们文化素质的提高，使得人们对新闻有鉴别力，新闻活动有秩序地进行。在二元结构转型和经济体制转型过程中，要一个发挥什么样功能的新闻体系，是需要慎重对待的一个重大问题。如果在一个文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，不利于政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此，党对新闻的领导和控制，是社会和经济体制稳定转型的需要，是适当集中政治体制的一个重要组成部分。

　　比如，以法对新闻舆论进行领导和监督，打击新闻腐败和造假冒新闻等，防止邪教、分裂组织、极端宗教、国外图谋不轨的势力等等利用新闻来从事不利于社会稳定和经济发展的活动，禁止不良新闻危害青少年和社会风气等等。

　　可能较为重要的是党要领导、规范、引导新闻舆论界，努力转变党对新闻的领导方式，使新闻体系为振奋精神、调动全体人民积极性建设繁荣富强的国家服务，为形成一个良好秩序、讲求信用、尊老扶幼、扶正压邪、民族团结、解困济贫、善于学习、创业奋斗、勤奋工作、家庭和睦、尊师重教等等的社会服务。

　　但是，并不是说，新闻体制和宣传方式不需要改革，其也需要在党的领导下进行改革和调整：电视、广播、报纸等媒体，从其各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的新闻；改变几乎全部报道政绩新闻的格局，加大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为，甚至损害公共利益的监督；形式主义的宣传、枯燥的说教，转变为群众喜闻乐见、说理感人的形式；从一些假大空虚吹新闻，转向实际平凡的老百姓喜闻乐见的生活；从反映较慢、时滞较长的旧闻，变成反应灵敏、及时报道的新闻；从各种报刊杂志强制性订阅、行政性摊派，新闻行政性经营，是企业和农民的负担，改变为走向市场，企业化经营，让老百姓喜欢和自愿消费；学术研究百家争鸣、百花齐放，将学术上研究和讨论，特别是对党和国家某一大政方针、经济政策、法律法规等等的研究和讨论，甚至是一些不同的意见，与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来，将学术刊物和新闻媒体区别开来。如果因为强调党的领导，而将新闻办成百姓不喜欢的新闻，则就失去党在转型时期领导和控制新闻的意义，甚至结果会和目的相反。

　　总之，在二元社会和经济体制转型期间，需要建立一个适度集中的，中国××党领导下的，并充分发扬人民民主意愿的政治体制。

从经济发展角度看究竟要改革哪些政治体制


　　那么，是不是政治体制就不需要改革了呢？不是。一些既阻碍经济发展，又容易产生腐败并引起人民群众不满的政治体制需要坚决改革，在适度集中政治体制下，也要坚决建立和发展扩大人民民主的政治体制。也即在从水平很低的小康社会向较为富裕的小康社会转变，从发展中国家向中低等发达国家迈进时，政治体制改革首先要着眼于为经济发展服务、其次为抑制腐败和扩大人民民主，并且将促进经济发展的政治体制改革与抑制腐败和扩大人民民主结合起来。从目前和未来看，有这样以下重大的与经济发展和政治文明有关的政治体制改革问题需要探讨。

　　一、建立公共服务和公共管理型的政府

　　改革政府机构，转变政府职能，建立公共服务型和公共管理型的政府。我们过去的政府是一个计划集中管理、生产建设取向、行政命令式的政府。改革开放以来，虽然计划经济体制向市场经济体制转变，政府机构也进行了几次改革，但是，各级政府生产建设取向、包揽一切事务、行政审批特征等色彩仍然很浓，甚至行政审批越来越多、越来越滥。这样，人民群众感觉到政府不是人民的服务机关，而是管人民群众的权威机关；许多机构凭借法律法规方面的审批、收费、许可等等设置，谋取部门、小集团和个人利益；政府的各种限制越来越多、办事越来越难，主要是注册企业、投资企业、兴办工厂处处受到审批和干扰，就业难的一个很重要原因就是政府对企业的审批和收费太多，使就业机构会很难扩张；虽然中央和地方各级党政领导很急，就业已经危及到社会的安定，但是，在政府的各个部门中，恨不得多设审批、多管事、多收费，多许可、中小企业很难发展起来。有报道将其称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。（注释：陈挺：“2800多家客商‘外逃’，保定痛改行政审批制度”，《21世纪经济报道》2003年4月14日。）中国就业不足、社会不稳定的根源，除了历史上的发展个体私营经济不够以外，最重要的原因是政府各部门的审批和收费。导致社会不稳定、危害国家安危的，将是这些制造“工作”的政府各有关部门。如果不予坚决改革，就业不能扩大、人民不能安居乐业，国家将会葬送这些部门的审批、许可和收费之中。而且人民不仅因得不到较为充分就业对社会不满，也会对因政府各部门审批收费形成的腐败强烈不满。

　　为了加强“管理”，政府的部门和机构越来越多，政府吃皇粮的也越来越多，人民负担的用于社会管理的成本越来越高，但是效率也越来越低。门难进、脸难看、事难办的现象到处可见。一个企业注册，办完各种手续，少则需要两三个月，多可达半年甚至八、九个月；一个投资项目，从报请到批准开工，需要一年，甚至几年的时间，要跑几十个部门，去几百甚至上千次机关，盖100多个到200多个章。投资和企业在这期间，需要支付的直接成本和机会成本都很高。某种程度上，如果政府的这些有关的体制不改革，而且还越来越强化，政府实际已经成了阻碍经济正常发展的障碍。

　　因此，要考虑政府体制的改革，职能的转变，将行政命令型的政府、将审批收费型的政府，转变为公共服务和公共管理型的政府。减少政府的机构、精简政府吃皇粮的人员，让人民纳税负担一个合理规模的政府，不要再在税外巧立各种名目进行审批、许可和收费的规定，以此来收费和谋取政府、政府各部门、各部门中小机构、个人的利益。

　　政府是干什么的？是搞生产建设的吗，还是进行公共服务和公共管理的。取向不同，其结构和功能也是不一样的。虽然中央指出，执政的第一要务是发展经济，但是不能由党和政府直接去发展经济，而是由党和政府以战略、方针、法律、法规、政策等方式，引导投资者、企业、劳动者去创业、投资、经营，推进经济的发展。政府如果是一个生产建设型的政府，它将会包办一切，它会自己去办企业，它会去干预银行，它会轻视居民就业、社会保障、生态环境、教育、卫生、社会治安等等这些与人民生活息息相关的问题。它就不是一个为民的政府，而是一个以生产建设为主要目的政府。比如，它可以修筑几条路，修一些大广场，搞几个大企业，把城市搞得很漂亮，但是，劳动者上哪里去就业呢？因此，公共服务和公共管理型的政府，实际本质上是为民的政府。

　　二、县和县以下政权体制改革

　　进行县和县以下政权体制的改革，减少机构、精简人员，主要目的是减轻县和县以下企业和农民的税费负担。县和县以下的政治体制存在着许多问题。主要是：吃皇粮的规模太大，政治成本太高， 农民和企业的供养负担太重；企业和农民负担越重，经济发展中的纳税费源越少，企业和农民的负担越重，形成供养负担与经济发展难的恶性循环；由于机构过多，行政效率越来越低，部门、机构和工作人员通过制定本级行政规定和利用上级法律法规寻租行为越来越严重。负债也越来越重，估计全国平均村一级平均可能欠债50万元，乡一级可能欠债500万元，县一级平均可能欠债1.5亿左右，这样村级欠债3700亿，乡级欠债2150亿，县级欠债4100亿左右，全国村乡县行政欠债总计可能达1万亿左右，如果任其机构人员膨胀下去，农民和企业负担不了，只能借债度日，日积月累，将会发生村乡县大规模的债务危机。

　　随着城市化趋势，可能未来30年后，只有20%左右的人口在农村生活，是继续膨胀以村乡县农业特点的政治体制，还是要加强以城镇和城市为特征的政权体制？这是我们在考虑政治体制改革，设计我们治理国家的体制时需要考虑的一个战略性的问题。你强化村、乡政权，可是农业劳动力、青壮年、有知识的农民向城市转移，在一个过渡时期，可能较多的老人妇女儿童，再过一个时期，农业和乡村人口可能会大规模减少，所以我们不能以未来静止不动的假设来建立县和县以下的政权体制。今天，将村乡县政权搞得规模过大，明天随着城市化就是分流、改革、精简的沉重负担。从中国古代和建国以前的近代史来看，没有乡一级政权，县一级政权的规模也很小；从世界各国的政权构架来看，大多数国家也没有乡这一级政权。加上县和县以下目前政权体制的诸多问题，考虑未来的城市化趋势，我们不得不问，有必要设一个乡一级政权吗，有必要将县一级政权规模搞得很大吗？也许有人提出，如果没有乡一级政权，基层社会会如何如何。但是，国外一些国家是怎样管理他们的基层的呢，中国古代政权是样管理他们的基层的呢？政权体制是不是需要考虑农民和企业的负担，是不是需要考虑这种政权体制的成本？

　　村乡县级政治体制的膨胀，来自于中国“政治体制设置的上下对口”原则、各级领导的“加强管理、组织落实”治理理念和“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求。中国目前的政治体制要求上下对口原则，于是上面多个委办、多个处室，下面一堆机构、一群官员、一堆冗员，县里麻雀虽小、五脏俱全，乡里六办七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一个五、六万人的农牧业县，基本上没有多少工商业，但是，各种政府机构如经贸委、工业局、科技局、商委等等，一应俱全，应有尽有。上下对口，下面可以以对口的机构去上面要经费，上面可以到下面对口的机构去下乡，有接待的人，有向上跑项目、跑钱、跑审批的人，上下都受益，就是国家要付出大量的经费来满足上下对口。

　　常常听到这样的例子，即某一个行业，或者某一个地区，发生了一些问题，报告给上级领导，并认为如要解决问题就要加强管理，而要加强管理则要组织落实。许多提建议的学者也这样看。于是要搞好某一工作，加强某一方面的管理，就要组织落实，就要设立新的部门和机构，或者设立新的办公室。于是各类部门和机构越来越多，动则是科级、处级、局级、部级，于是吃皇粮的、当官的也就越来越多了。需要我们反思的是，加强管理，如果没有组织落实，用其他的办法是不是也可以达到目的。比如，不增加吃皇粮人员和官员职数，不设郑州“馒头办”之类的机构，而是通过加强教育、法制，建立游戏规则，发挥市场的调节作用，形成民间自治自律性的组织等途径，实现社会的管理和秩序。

　　而“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求，使得一个几万人的西部县，使得乡镇，也要五大班子俱全，同级干部职数越设越多。

　　村一级组织，一定要自治，把农民负担的村委人员限定在3人范围之内。县一级政权一定要精简，不能按照上下对口的原则设立县级政权的各种机构。乡一级政权是取消，是改良，还是撤并成镇后派驻镇公所，需要深入进行研究。从中国古代的政权设置和国外许多国家政权的架构来看，从未来中国城市化趋势和不改给发展带来的危机看，乡镇一级政府没有必要设置，应当在撤并的基础上有精干的派出机构即可。并且要限制派出机构的规模。

　　从国外许多国家的政权分级来看，实行的是三级政权体制。目前，我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制，即中央、省、县分层，还是保留五级分层体制而不改革，还是进行一定的改革。（注释：贾康：“县乡财政如何走出困境”，《决策咨询》2002年第4期。）这是不同的思路。我们认为，就长远来看，如果文化素质提高、法制观念增强，公民民间组织发育和完善，政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制，已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重、几乎所有的钱都吃了皇粮，如不坚决改革，将危及到政权的稳固。但是，不可能一步改革到位到三级政权体制。



现在的争论是取消地级政权，还是取消乡级政权？对此需要进行比较研究，拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案，比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为，应当将目前的五级政权体制，在未来的二、三十年中先改革为四级政权体制，取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并，对镇派出镇公所。

　　县和县以下政治体制的设置，一定要社会事务与行政成本进行计算，纳税税源与企业及农民负担进行权衡，行政费用的投入与经济发展的收益相比较。如果所费的行政费用太高，并且限制了经济发展，即使管得很细或者很好，从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制，从长期看，对经济发展无疑是有害的。

　　关键的是，怎样消肿，需要有多种方案进行比较和衡量，尽量选择市场经济的办法，鼓励人们去创业，去自我就业，国家可能要有一定的政策，付出一定的养老医疗保障等代价，还需要与人员分流、债务处理相联系，并与土地制度改革挂钩，使村乡县政治体制顺利消肿。

　　在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑体恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。

　　三、中央和地方各级政权收入与事权相统一的财税体制改革

　　需要研究中央和地方财政税收和事权体制的改革安排，设计一种既保证中央政治集中的需要，又满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制，并科学和合理地划分中央和地方各级政府的事权范围，各尽其责；并且还要使税收结构有利于促进投资、鼓励创业、扩大就业和全国统一大市场的形成。中央和地方的财政税收和事权体制，既是一个经济问题，也是一个政治体制问题。一是如果税制的设置上，中央财政所占的比重很低，中央政治上的集中度就没有财力的保证，缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、大的全国性的工程等等就不能正常进行。而中央向地方借款，中央的权威就会受到威胁。1994年的税制改革基本上改变了中央财政比例过低、中央财政向地方财政借钱的局面。但是，也带来一些问题：1、按现在的分税制，中央财政集中过多，省里财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费度日；2、中央经常出台增加工资政策，许多教育、卫生等公益事业又要由地方承担费用，但是在财力的划分上没有以钱定事；3、中央和省级财政依靠税收，地级以下财政依靠收费维持，使得农民和企业交了税以后，还要承担很多的费，以养活基层政权，从而抑制了投资和企业的扩大，中小企业很难存活，就业问题日益突出。4、较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目，一级一级上收，而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业，都一级一级下放。由于下一级官员是由上一级任命的，这种利益的上收和负担的下移，明知很不合理，但是有着下级对上级无法抗拒的制度力量在推动。二是由于税收结构上以企业项下征税为主，而销售环节的消费税和个人所得税为副，特别是卷烟等消费税也在企业项下征收，各地重复建设、市场封锁、地方保护等等问题久治不愈；并且由于主要在企业项下征税，一些需求弹性小的产品，税收无法通过价格转移，从而抑制了这类产品的投资。特别是在经济萧条时期，由于企业项下税收过多，而投资又不能抵扣税收，产品全面过剩，税收不能应价转移，企业的税负更加沉重，更使企业的投资积极性受到影响。三是国税和地税两套税收系统，在企业重复收税，并且200万税收人员收了1万多亿税收，收税的成本很大，税收效率太低。200万人如果每年全国平均每人按照4万元的工资、保障、奖金、办公、办公设施等费用计算，仅税务系统就可能要开支800亿税收。

　　改革中央和地方财政税收和事权体制的目的是：1、保证中央在社会和体制转型期间的集权和权威；2、中央有足够的经费满足缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、全国型的工程建设等需要；3、满足各级政权体制的公共服务和公共管理需要，特别是教育、卫生、社会保障、城市建设等需要；4、税收结构要有助于克服局部的市场封锁和地方保护主义，形成全国性统一的大市场；5、形成鼓励投资的税收体制。因此，需要研究和设计以下问题和体制。

　　一是合理改革中央和地方（包括地方各级财政税收）的财税体制。要设计一种既能保证中央财政比例，又要考虑地方，特别是基层财力需要的分税体制。加大地方对一些地方税种的增税和免税权力，允许地方政府为了吸引投资而实行自己财政范围内的退税政策。

　　二是要划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例和规模。如国防安全、社会治安、科技、教育、卫生、社会保障、城市建设、公益性公路建设等等，哪些应当由哪一级政府承担，都应当责任明确、落实到级；否则，有人收钱，但无人管事。许多人民群众急需解决的事务，在政府各级中互相推逶。或者上级将税收走了，要办的事全部下推给下一级财政，下一级政权没有税收保证的财力，只好向企业和农民增加收费，导致政府与企业和农民的关系越来越紧张。

　　三是要进行税收结构的设计和改革，加大销售环节消费税的征收，加大个人和企业所得税的征收，使税源大部分从企业项下征收改变为从消费环节、销售环节、个人方面和所得方面征收。从而使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中；并且使税收结构能刺激投资，鼓励人们创业，促进中小企业发展，改变我国投资不足、就业困难的局面。

　　四是中央和地方财税和事权体制改革要做到四个结合：1、与政权机构和人员的精简，特别是县和县以下政治体制改革相结合。要将养人的钱，逐步地转向为民办事上来。 2、与政权单位后勤社会化改革、事业单位企业化经营和企业化改革结合起来。一些半公共性的产品，如非义务教育、医疗卫生等等，可以实行差额补贴、自收自己支等方式，一些可以改变为企业产品的，如实用型的研究所，幼儿园，民办的非义务教育，或者家长要求较高的义务阶段教育，都可企业化经营，与财政脱钩。3、要与机构人员精简、社会化和企业化改革的成本和收益结合起来考虑，既要考虑改革可能在一定时期要支付的成本，又要分析改革给财政带来的收益，从而安排改革的力度、过程和目标。4、与制定和实施《国家政权和事业人民供养法》结合起来，使财政支出科学化、公开化、民主化。以科学的指标和法律法规核定各级的财政需要，依法编制预算，依法支出，依法对财政预算进行监督。

　　四、改革党对国有企业的领导方式

　　目前，国有和国有控股资产占到整个社会经营性资产的70%左右，2002年底已经达到近11万亿规模。党的十五大确立了国有经济布局战略性调整和国有企业资产多元化的改革方针，党的十六大又提出建立管人、管事和管资产相统一，以及中央和地方两级分别履行出资人职责的国有资产管理新体制。但是，从目前党对国有企业的领导来看，我们还没有找到一种最佳的方式。

　　存在的问题是：企业内部党的领导系统和企业经营组织形成相分离的板块状况，使企业的内部治理结构复杂化；党的在企业的政治领导不能通过企业的经济功能来实现，成为与企业工作相分离的党的工作，而这种工作又相应地加大了企业的非经济组织和功能运作的非经济成本；党的系统和企业经营系统之间相互形成内耗，磨擦成本较大；党来任命企业中层干部，董事长和总经理要领导中层干部来经营企业，党要对企业的重大事项进行干预和决策，但是干预和决策的责任按照公司法要由董事长来负责。诸如此类，都是影响国有企业发展和竞争力的重要问题。因此，需要认真研究党对国有和国有控股企业的领导方式。

　　改革的原则是：党的领导方式要合乎现代企业组织形式和公司法，党的领导组织融入现代企业制度之中，以现代公司治理结构的方式体现出来；党的领导和工作，要以增强企业竞争力为目标，尽量降低运作成本；用党的领导组织融入现代企业治理结构的办法，根绝党的系统和工作与企业经营系统和工作的磨擦和内耗；党的领导组织和领导方式要适应企业经营的规则和要求，要考虑市场竞争的需要，不能不考虑经济成本，不能不考虑因非经济成本过大而在市场上可能被非经济成本较小的民营企业、三资企业和外资企业挤垮及最后破产的危险。

　　五、从政治体制改革、社会稳定和经济发展角度调整和改革土地制度

　　城乡土地制度，既是经济体制的一部分，也是政治体制的一部分。1、从基本的政治经济制度上讲，土地制度涉及到土地资产的所有和财产保护问题，因此，土地所有和分配方式，几乎是一个国家宪法必及的重要内容。2、乡村土地的所有和使用制度，实际是乡村政治体制模式的一个基础或者重要因素。如土地农业集体所有，就是人民公社制度的基础；而土地集体所有、农户承包，就是目前摊费入亩、向农民收费、村乡县政治体制生存和膨胀的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根绝摊费入亩的来源。3、土地是私有，还是公有？公有是不是要分国有和集体所有两种？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎样设计？都涉及一个国家的财产及其保护制度，这是一个社会政治制度的经济基础之基础。

　　对中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。这种土地制度带来许多问题。一是集体土地所有权的虚无性衍生出土地实际村长所有、以亩计费使农民负担沉重、承包期短使土地无法向规模化农场集中；二是集体土地被强制征用为国有土地的不平等性及其衍生出对农民补偿太少、形成越来越多的无耕地无就业无保障的三无农民；三是政府的土地管制过度和管制失效并存，不应该管的管了不少，应该管的没有管好；四是土地使用年期较短，使土地使用者在使用权终止时，有巨大的财产归属的不确定性风险，特别是地上附着资产有充公的危险；五是土地所有和管制制度，阻碍着农村剩余劳动力向城市顺利转移，不适应以市场机制为基础有效和合理地配置土地资源；六是在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

　　合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

　　因此，中国土地制度改革的框架性安排为：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

　　土地制度的改革除了形成有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和和西部大开发、适应于市场经济总体制的功能外，还包括：1、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。2、有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用率不高而浪费的现象。3、有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。


来源:人民网 来源时间：2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-16

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[四中乐叔]

从经济发展角度思考和设计政治改革(下)



中央党校研究室课题组


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建设促进经济发展的政治体制


　　中国不仅要改革一些阻碍经济发展的政治体制，还要建设一些适应经济发展、市场经济体制的新的政治体制。从减轻农民和企业负担、抑制政府寻租设置和腐败、促进政府向民本和为民做实事转型，需要建设以下新的政治体制。

　　一、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》



起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

　　需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

　　但是，供养人员规模的确定，必需考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强。并且，农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而，需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还有一些扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收，应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支，而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资，用来养人。

　　据有关资料，中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。

　　中国建国和改革开放以来，机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多，改革一次，膨胀一次，处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果：机构越来越多，官员越来越多，吃皇粮的人越来越多，政权成本越来越高，政治效率却越来越低，人民和企业的负担越来越重，纳税的钱越来越不够用，都基本上用来吃了皇粮，而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住？就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此，应当根据研究的成果，制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》，将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来，形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

　　同时，要有改革方案和办法，党政社团机关的后勤社会化、企业化，事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营，精简吃皇粮的机构和人员；制定各种法律、法规、政策，促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明，增加社会的财富，而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

　　二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

　　要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

　　就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

　　立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

　　三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

　　要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞GDP，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部，关键要从生产建设型的指标，转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样，地方两级党政工作，才有可能从可能造假到不造假上来，才有可能从做表面文章到干实事上来，才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来，才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

　　实际上，衡量GDP政绩有它很大的缺陷：可能修路、修广场，上几个大项目（资本密集型的），借债搞工程，都可以在短期内将人均GDP拉上去，但是，长期的就业在哪里？失业率很高，失业和养老保障不了，就是GDP增长很快，这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此，需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系，以此衡量人民的父母官。

　　这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手，还是考核集体领导班子？我们认为，主要还是要考核一把手。但是，从体制上讲，要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则，考核集体，就是成绩是集体的，但是出了问题也是集体的，谁都找不到。集体负责，在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革，这样责任清楚、矛盾减少，有问题拿一把手是问，才能使考核落到实处。二是考核党委，还是考核政府？我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样？保证工作做的怎样？而政府则要考核实的，考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此，党要改变执政方式，不能代替政府去行政。党在执政的过程中，以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核？我们认为，除了过去常规的考核办法外，要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主，加大人民对地县主要领导的评价和监督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样，主要领导才能为民办事。而如果说，仅仅由机关干部来评价，由各局局长来评价，则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益（甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动）的官员。

　　现在，中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制，各个上级部门下达的目标太多，而各种目标之间相互冲突，甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核，或者是太繁杂，无法实行，或者是一些指标达不到，法不责众。新设立的指标体系要简单可行，易于操作，成本较低，要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标，而方式不妥，或者程序不合理；否则，即使有科学的指标体系，考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩，要讲干的怎样，而不论考核以外的因素，不论说的或者跑的如何。

　　要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上，官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的，是党的，还是人民的，是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序，应当以法律的形式确定下来，使其法制化和民主化。越是县一级的政权，其政治活动越接近于基层百姓的利益；因此，越应当加大人民考核和评价的力度。

　　党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来；纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上，可以放开县级党政主要领导的公推力度，实行差额选举，可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法，让代表们去评判，由代表们选举决定党政一把手的人选。另外，也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时，其工作主要是做给上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命运由下面决定时，其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导，如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定，促使他们为人民老老实实工作，会使人民对中国××党更加信任和拥护。

　　总之，如果以民为本为（失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等）内容考核地县两级主要领导，让人民来考核他们的政绩，并且考核与使用和责罚结合起来，才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事结合起来。



　起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

　　需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

　　但是，供养人员规模的确定，必需考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强。并且，农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而，需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还有一些扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收，应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支，而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资，用来养人。

　　据有关资料，中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。

　　中国建国和改革开放以来，机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多，改革一次，膨胀一次，处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果：机构越来越多，官员越来越多，吃皇粮的人越来越多，政权成本越来越高，政治效率却越来越低，人民和企业的负担越来越重，纳税的钱越来越不够用，都基本上用来吃了皇粮，而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住？就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此，应当根据研究的成果，制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》，将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来，形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

　　同时，要有改革方案和办法，党政社团机关的后勤社会化、企业化，事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营，精简吃皇粮的机构和人员；制定各种法律、法规、政策，促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明，增加社会的财富，而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

　　二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

　　要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

　　就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

　　立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

　　三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

　　要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞GDP，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部，关键要从生产建设型的指标，转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样，地方两级党政工作，才有可能从可能造假到不造假上来，才有可能从做表面文章到干实事上来，才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来，才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

　　实际上，衡量GDP政绩有它很大的缺陷：可能修路、修广场，上几个大项目（资本密集型的），借债搞工程，都可以在短期内将人均GDP拉上去，但是，长期的就业在哪里？失业率很高，失业和养老保障不了，就是GDP增长很快，这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此，需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系，以此衡量人民的父母官。

　　这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手，还是考核集体领导班子？我们认为，主要还是要考核一把手。但是，从体制上讲，要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则，考核集体，就是成绩是集体的，但是出了问题也是集体的，谁都找不到。集体负责，在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革，这样责任清楚、矛盾减少，有问题拿一把手是问，才能使考核落到实处。二是考核党委，还是考核政府？我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样？保证工作做的怎样？而政府则要考核实的，考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此，党要改变执政方式，不能代替政府去行政。党在执政的过程中，以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核？我们认为，除了过去常规的考核办法外，要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主，加大人民对地县主要领导的评价和监督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样，主要领导才能为民办事。而如果说，仅仅由机关干部来评价，由各局局长来评价，则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益（甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动）的官员。

　　现在，中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制，各个上级部门下达的目标太多，而各种目标之间相互冲突，甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核，或者是太繁杂，无法实行，或者是一些指标达不到，法不责众。新设立的指标体系要简单可行，易于操作，成本较低，要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标，而方式不妥，或者程序不合理；否则，即使有科学的指标体系，考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩，要讲干的怎样，而不论考核以外的因素，不论说的或者跑的如何。

　　要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上，官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的，是党的，还是人民的，是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序，应当以法律的形式确定下来，使其法制化和民主化。越是县一级的政权，其政治活动越接近于基层百姓的利益；因此，越应当加大人民考核和评价的力度。

　　党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来；纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上，可以放开县级党政主要领导的公推力度，实行差额选举，可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法，让代表们去评判，由代表们选举决定党政一把手的人选。另外，也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时，其工作主要是做给上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命运由下面决定时，其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导，如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定，促使他们为人民老老实实工作，会使人民对中国××党更加信任和拥护。

　　总之，如果以民为本为（失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等）内容考核地县两级主要领导，让人民来考核他们的政绩，并且考核与使用和责罚结合起来，才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事结合起来。


来源:人民网 来源时间：2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-16

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主题：回复：从经济发展角度思考和设计政治改革(下)
书斋中想象成份多,实践中可行性少,泛泛空议虚应故事!应立足现实具体可行.
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用户 游客 发表于 2006-6-29 21:44:03

主题：回复：从经济发展角度思考和设计政治改革(下)
我仔细看了上下两篇文章，总的来说，是提出了许多问题，提出了一些设想，但只是设想，没有具体的可操作的方案。简单举一个例子，比如考核，如果考核的人员不代表人民来考核，而是代表官方来考核，那怎么解决？我所在的单位，是事业单位，四年就由国家的一个部组织全国各地的同行业的业务人员来考核，但存在如下问题：一是这些人是外地人，根本不了解情况，也很容易就被被考核单位收买，只要吃好、住好，又让他们去游山玩水，送一些东西，考核就容易过关，因为考核指标很容易作假，被考核单位请来了很多很多学生作为“自己的人”来当做被服务对象，专门说好的，即使有一些被服务对象提了意见，在所有意见中所占百分比也很低，无关大局。二是考核组的组长一般是部里的官员担任，考核组一散，这个官员回到部里如何汇报，都是他（她）说了算，好坏由他决定，因此，被考核单位肯定会花大力气在他身上做工夫，因此这里就有很大的窍门，往往是地方为了荣誉，会和被考核单位一起作假，因此谁花的工夫大，谁一般就是成绩最好的，根本没有按实绩给荣誉。所以，如何由人民来考核，才能真正做到和实际相符？文章没有提出真正可操作的方案！`
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用户 游客 发表于 2006-6-17 10:03:00

 

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王礼鑫：公务员收入分配领域问题的成因与对策



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改革开放以来，我国收入分配领域发生了巨大变化，目前呈现出复杂格局。公务员收入分配是社会收入分配领域的局部，其变化及存在的突出问题，一方面是社会收入分配的一个侧面、一种体现，另一方面也增加了社会收入分配问题的复杂性，甚至有可能造成更多负面影响。因此，重视并加快解决公务员收入分配领域的突出问题，是解决全国范围收入分配问题的一个重要方面。



解决问题的前提是正确认识问题。时下，关于公务员收入分配领域突出问题的说法较多，有些观点之间还存在较大差异。这说明对公务员收入分配领域中的问题、矛盾尤其是问题产生的原因还缺乏统一认识。



公务员收入分配领域的突出问题暴露了三个矛盾



当前公务员收入分配领域的突出问题可以从绝对收入、相对收入两个角度来观察。从绝对收入看，公务员实际收入有两个特点：一是结构不合理，即基本工资外的合理收入以及非合理或非正规收入比重较高；二是近年来实际收入增长较快。从相对收入看，问题有三：一是地区或城乡之间公务员收入差距过大，二是公务员平均实际收入相对于一些低收入行业过高，三是国家机关内部差距不合理。（参阅王礼鑫：《公务员收入分配透析》，《南风窗》2006年6月下）从实际情况看，这些问题往往纠缠在一起，很多言论也往往从自身利益出发，所以造成“公说公有理、婆说婆有理”的局面。比如，报刊、网络上更多听到的抱怨往往是基层公务员收入低、部门之间差距大等。



笔者认为，当前公务员收入分配领域的突出问题主要集中在相对收入方面，因为这些问题暴露了三个矛盾，即经济发达地区与经济欠发达地区之间的矛盾、官民矛盾、公务员群体内部的矛盾。这些矛盾都可能产生严重后果，比如群体内矛盾会挫伤低收入公务员的积极性、官民矛盾可能引发政府信任危机、地区矛盾可能导致“离心”现象而降低中央政府权威。如果正视网络等舆论，包括公务员群体在内的垄断行业平均收入偏高，是当前需要警惕并着力解决的。



公务员收入分配领域突出问题形成的四个原因



要分析公务员收入分配领域突出问题产生的原因，首先要弄清楚公务员收入分配的决定因素和相关因素。公务员的收入来源于政府支出，是社会再分配的一个组成部分，这决定了公务员收入分配与公务员薪酬制度、政府支出、宏观收入分配以及居民收入之间的相关性。第一，政府设立并执行公务员薪酬制度，依规把政府支出的一部分分配给公务员个人，这意味着公务员收入分配的格局首先取决于公务员薪酬制度安排。而公务员薪酬制度，是行政管理体制乃至于政治体制的一个组成部分，其制度设计受到历史条件、意识形态等制约，其调整与完善也受到现实诸因素的限制。第二，政府支出的变动以及支出管理是否规范，将对公务员收入分配产生影响。比如，因为某种原因，政府人员经费支出不得不减少时，公务员个人收入理论上可能会降低。第三，政府支出源于政府收入，而政府收入是一个国家宏观收入的一部分，政府收入、企业收入、居民收入之间的结构关系及其变化，影响公务员收入分配。此时，有两种情况：（1）在国民收入总量不变的情况下，公务员收入与居民收入、企业收入可能呈负相关关系，就是说，公务员收入增加，意味着居民收入、企业收入减少；（2）在国民收入总量变动的情况下，公务员收入与居民收入、企业收入可能呈正相关关系，就是说，居民收入、企业收入增加或减少，公务员收入相应提高或降低。



由公务员收入分配决定或相关因素出发，笔者认为导致公务员收入分配上述问题、矛盾的主要原因有四：地区、城乡之间经济发展水平差距是地区之间公务员收入差距的基本原因、不适应社会主义市场经济体制要求的公务员薪酬制度是公务员收入分配问题的诱因、现行财政管理体制中的不合理或不规范之处是公务员收入分配问题滋生的条件、监控缺位是外因。



具体来说：（1）地区、城乡之间公务员收入差距是全国范围内地区、城乡之间居民收入差距的一个方面，其基本原因在于地区、城乡之间经济发展水平差距。因为经济发展水平不同，地区之间人均国民收入不同，所以包括公务员在内的居民之间的收入才存在差距。从这个角度看，所谓“基层公务员收入偏低”很可能是个“假”问题。如果欠发达地区其他居民的收入与发达地区不缩小，单单提高欠发达地区公务员的收入到发达地区公务员收入的水平，那是本末倒置。何况，从欠发达地区局部看，公务员群体的平均实际收入在当地恐怕也处于较高的行列。



（2）我国公务员薪酬制度脱胎于计划经济时期的工资制度，一个基本特点是低薪制，当前已不能适应社会主义市场经济带来的收入分配格局的巨大变化，并成为收入结构不合理等问题的主要诱因。在《公务员法》实施以前的50多年间，我国公务员薪酬制度的主要经历了三个历史阶段，先后采取了职务等级工资制或供给制、结构工资制（1985－1993）、职级工资制（1993－2005），一个共同特点是基本工资标准低。低薪制根源于经济发展“高积累、低消费”模式，同时也与薪酬制度设计时的平民主义意识形态有关。改革开放之前，由于计划经济控制严密，大致做到了统一管理各行业工资、奖金。城镇居民中，收入分配呈现一定程度的“平均主义”倾向；除基本工资外，其他的合理或是非合理货币收入几乎绝迹。但是，随着改革的深入，收入分配格局发生了重要变化，这一制度在上个世纪八十年代即遭遇一定程度的危机。如1985－1991年中的大部分年份，公务员工资低于全国平均水平。由此，八十年代末到九十年代初，出现公务员流失热潮；1992年的一份权威研究报告显示，公务员在经济地位方面的“相对剥夺感”最强烈。（1992年“改革的社会承受力研究”课题组将城镇居民分成10个职业群体，“社会地位的相对剥夺感强度”由高至低排名，前5位依次为：工人，行政事业单位干部，商业服务业人员，专业人员（知识分子），企业干部；“经济地位的相对剥夺感强度”由高至低排名，前5位依次为：行政事业单位干部，专业人员（知识分子），企业干部，工人，商业服务业人员。参阅：改革的社会承受力研究课题组：《改革的社会承受力研究》，《管理世界》1993年第5期。）到九十年代，在大部分行业的收入分配制度逐渐与社会主义市场经济体制相适应而呈现出收入持续增长的时候，原有公务员工资制度难以为继，不能适应收入分配格局的巨大变化，因此成为较为普遍的追求工资外收入、非合理收入现象的诱因。



（3）近年来我国政府收入中预算外、制度外资金规模大、膨胀快、管理不规范是公务员基本工资外的合理收入与非合理收入比重较高、部门之间差距过大等的前提条件。改革开放以来，预算外资金、制度外资金规模大、膨胀快，是我国政府财政中一个突出特点。比如预算外资金，据贾康等人估算，1993－2002年规模依次是1432.54、1862.53、2406.50、3839.34、2826、3082.69、3385.17、3826.43、4300、4479亿元，增长速度依次为－63％、30％、29.2％、61.7％、－27.4％、9.1％、9.8％、13％、12.4％、4％；而制度外资金，据国家计委综合司课题组估计，1991－1998依次为271、156、176、610、1012、1827、2668、2881亿元。预算外资金、制度外资金的收支主要集中在地方层次（尤其是分散在部门单位），不仅收入上过度膨胀、无序混乱，而且支出上大多未纳入国家预算、长期体外循环，游离于监督，透明度不高、管理不严格，一部分资金用于改进办公、住房条件，获取高额奖金津贴。（贾康、刘军民《非税收入规范化管理研究》，《华中师范大学学报》2005年第3期）预算外、制度外资金转化为个人收入或收益的具体情形如何？2003年时任湖南省财政厅党组书记、厅长的李友志先生曾作出定性分析：非税收入（预算外、制度外）在资金使用上的不规范现象十分严重，一是被大量用于部门或单位的人员经费开支，二是部分政府非税收入的取得纯粹是为了“养人”，三是在部门、单位利益甚至个人利益的驱动下，大量政府非税收入被用于部门单位的福利和个人“奖金”，成了为个人谋取利益的资金来源。（参阅李友志：《政府非税收入管理》，人民出版社2003年7月，第163页。）正如贾康等指出的，制度外、预算外资金膨胀及其管理失序，除部门或个人追求利益最大化等非体制性因素外，体制性因素包括：现行财政体制下的事权财权化倾向；省以下分税制尚未建立，存在一定程度的事权倒置现象；政府间财政关系尚未走入法治化、客观、公正、合理的道路；税收机制软弱；行政事业性收费管理中存在相互交叉、多头控制的运行机制；国家某些重大基本建设项目预留资金缺口；诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多过杂；行政体制改革滞后，存在靠收费“吃饭”的部门。



（4）监控缺位，一是政府内部的财政、审计等部门的监督不到位，二是人大监督力度不大，三是社会监督一定程度的缺位。公务员收入既然来自于公共财政，就应该置于人大监督、社会监督之下，收入水平的确定、调整等，应依据一定程序由人大确定。但实际情况却非如此。比如，当前人大对政府财政预算监督，学者朱建璋提出目前存在以下问题：监督主体监督动力不足、专业素质不高、监督力量薄弱；预算收支的不完整、预算编制的滞后、预算草案的粗放、预算的预见性、稳定性不足；监督对象接受监督的内在需求和认识不足，政绩观发展观的错位，政府工作的预见性、决策的科学性和行政行为的规范性不足，财政收支透明度不高，信息不对称；监督法制的笼统性与法条之间的冲突性等。由于监督乏力，政府资金尤其是预算外、制度外资金，不仅游离于群众监督、人大监督之外，甚至游离于政府自身监督之外，这就为一些地方、部门乱发奖金、补贴、福利等提供了便利条件。



加快建立与市场经济相适应的公务员薪酬制度



解决公务员收入分配领域的突出问题，建立科学完善的公务员薪酬制度是一项长期任务。总的目标是建立科学完善的，合理、规范、透明的，与社会主义市场经济相适应的公务员薪酬制度。



首先，要在实现全国经济社会协调发展的过程中，在缩小地区之间、城乡之间收入差距的基础上，建立中央统一领导、地方具有一定自主性的公务员收入分配制度，逐步解决地区之间公务员收入差距问题。这就要以科学发展观为统领，坚持共同富裕目标，更加重视“先富”帮“后富”，加快中西部地区、农村等相对落后地区的经济发展。



其次，要在理顺各个行业之间的收入分配关系的过程中，加快建立与市场经济体制相适应的公务员薪酬制度。一方面，要引导全社会形成对公务员薪酬水平等的正确观念，承认合理物质利益对公务员工作积极性的调动作用，既避免低薪制弊病，同时不陷入“高薪养廉”误区。另一方面，要在《公务员法》的基础上，进一步深化分类管理原则，优化不同类型公务员收入的结构，使不同地区、行业、机关、部门、职务的公务员之间收入差距趋向合理。



最后，要在改进财政管理体制及加强监控机制的过程中，形成规范、透明的公务员薪酬体系。要逐步缩小制度外收入规模，进一步规范预算外资金管理，实现公务员津贴、奖金、福利、补贴等由不规范发放到规范发放，收入由“暗”到“明”的转变。要以预算管理改革、国库集中支付制度为抓手，以加大审计力度为突破，加强对公务员收入分配的行政监督；要逐步扩大财政透明度，积极创造实施财产、收入公开等制度的条件；要切实加强人大的监督作用，逐步扩大社会监督，形成更加有力的外部监控。

(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)

来源:作者赐稿 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-28

 

[四中乐叔]

中央四意见　确立保持党员先进性长效机制





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中共中央办公厅近日印发《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》（全文另发），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

通知指出，这四个文件的制定和印发，是开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持××党员先进性教育活动经验的系统总结，是建立健全保持××党员先进性长效机制的重要举措，对于巩固和扩大先进性教育活动成果，更好地落实党要管党、从严治党的方针，坚持不懈地加强党的执政能力建设和先进性建设；对于更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供坚强的政治和组织保证，具有十分重要的意义。

通知要求，各地区各部门各单位党组织要高度重视，加强领导，认真抓好文件精神的学习贯彻，把这些文件作为培训党员和干部的重要内容，并结合工作实际，全面加以落实。同时，要以改革的精神探索加强党的先进性建设的新方法新途径，努力实现党建工作的科学化、规范化、制度化，不断把党的建设新的伟大工程和建设中国特色社会主义伟大事业推向前进。

来源:新华网 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-29

 

[四中乐叔]

县乡人大代表履职缺失分析



赵永刚 （重庆南川市人大常委会）


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人大代表是我国国家权力机关――人民代表大会组织上、权力上的主体，其政治权利与政治义务能否有效履行，职能作用能否有效发挥，直接关系着人民代表大会的决策水平、工作效率和职能作用的发挥。然而，由于种种原因导致的县乡人大代表在履行政治权利与政治义务上的缺失，已经严重影响基层人民代表大会的运转。正确认识县乡人大代表履职缺失现状及其原因，对于进一步做好基层人大工作，坚持和完善人民代表大会制度具有十分重要的意义。

一、县乡人大代表履职的内涵及现状

人大代表与一般意义上的如工会代表、妇代会代表、团代会代表等各行各业、各界各派选举的代表的区别，不仅表现在所代表的范围上，更大的不同在于人大代表是选民依法民主选举产生，代表人民管理国家事务，行使当家作主权力。县乡人大代表职能履行，笔者认为主要体现在三个方面。一是表达职能――代表选民进行利益表达。人大代表要与选民和原选举单位保持密切联系，随时了解民情，反映民意，将搜集到的群众建议、批评和意见，及时反映到国家权力机关和有关国家机关，代表和维护人民利益，并在行使职权过程中积极贯彻。二是管理职能――参加行使国家权力，协助宪法、法律实施。代表提出议案、审议报告，参加选举和决定人选及等，都是代表人民参加行使国家权力、管理国家事务的体现。三是咨询职能――建议献策。代表对各方面工作提出的意见和建议，有些具有很高的决策参考价值。只有人大代表充分发挥作用，才能使人民代表大会制度有效运转，才能集中民智，减少失误。

然而，部分县乡代表在任期内未能认真履行代表职务，不但影响了本级人大职能的正常发挥，而且也影响了人大代表在人民群众中的公信度。主要表现在：

（一）履职意识不强。有的代表觉得自己是从几百、上千名选民中经过差额选举选出来的，当上代表很光荣，忘记了肩负的人民的期望――代表广大人民群众行使当家作主的民主权利，参与管理国家事务，没有认识到代表具有的崇高法律地位和重大政治责任，缺乏使命感。有的代表把参加人代会和代表活动看作是“奉命行事”、“例行公事”，对参加会议“不感兴趣”，迟到者有之、早退者有之，有的代表甚至不能按时参加一年一度的人代会。平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研、评议等活动被动应付，宣传党的方针、政策，反映人民群众的意志和要求不够主动。在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动，很少联系或不联系选民或群众。有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，或不发表意见，或人云亦云，看“干部代表”脸色附和，会议表决环顾左右行事，没有主见，对参政议政缺乏政治热情，缺乏责任感和使命感。

（二）履职范围不广。代表在闭会期间的活动平台本来就不广阔，活动的内容和形式十分有限，一直是代表工作的“软肋”。一是一些人当选人大代表后，很少到原选区走访选民、体察民情，对群众的意见和呼声不了解。二是受客观条件限制，闭会期间组织的专题视察、调查、执法检查等活动难以吸纳全体代表参加，大多数代表每年除参加一次集中视察和为数不多的代表小组活动外，很少开展其他活动。三是按照《代表法》的规定，闭会期间代表可持代表证就地视察，但由于代表对具体程序和要求不熟悉，实践中难以操作，法律赋予的这一职权基本没有行使。四是县乡人大代表多为兼职而非专职，并且大多是生产和工作第一线的人，其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的精力和时间，由此产生了人大代表到会率低、到会发言率及发言水平低、参加视察、检察活动以及联系选民少的情况。当代表工作与本职工作发生矛盾时，往往重本职工作轻代表工作，使代表活动难以保证。

（三）履职质量不高。一是提出议案、建议数量少，质量不高。有的代表对议案、建议的性质、作用和具体要求不太了解，以至于把对各方面工作的建议、批评和意见也作为议案提出，所提建议缺乏具体内容，使人民群众真正关注的问题往往得不到及时反映和有效解决。二是审议“一府两院”工作报告程式化。在审议时形式单一，法律赋予的询问、质询等行之有效的形式几乎没有运用，发言泛泛而谈，千篇一律，对工作报告评价如出一辙，人云亦云，一味评功摆好，“格式化”审议，缺乏新意和深度，很少发表批评、意见和建议，“会上不开口、表决随大流”，甘当“听会代表”、“举手代表”。个别代表甚至在一届任期内，讨论一言不发，议案建议一条不提，完全不符合其所担负的职责和所处的法律地位。三是 “建议”带私事，忽视全局大事。会议发言和建议、批评、意见，往往表现在具体的、细微的利益上，甚至带有个人“私事”色彩和情绪。

代表不认真履行职责，不仅损害了人民的利益，导致一些阶层、群体的利益和要求无法反映，更为严重的是严重影响了人民代表大会制度的权威和人民当家作主权利的行使。

二、人大代表履职缺失原因

在我国人大制度建立半个多世纪以来，尤其是改革开放以来，人大代表切实履行宪法和法律赋予的职责，参加行使国家权力，做了大量卓有成效的工作。但也要看到，县乡人大代表履行职能发挥作用方面还存在一些不足和缺陷，有待进一步完善和强化。

（一）代表结构和素质现状不适应民主政治建设的需要。毋庸讳言，当前县乡人大代表结构和素质现状，以代表崇高的政治身份和政治职务、形势发展要求和选民期望来衡量，存在较大差距，突出表现为“一高二低”，即高荣誉度、低责任感和低水平履职。这与《宪法》、《代表法》中“代表人民的利益和意志”、“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“参加行使国家权力”的要求极不适应。从代表结构看――失衡。人大代表这一职务已经呈现出向“实权资源”、“资本资源”、“精英资源”集中的趋势，相对弱势阶层正渐渐淡出，失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。从代表素质看――“先天不足”。有的代表文化素质差，文件看不懂，报告听不进，审议说不出，别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，名副其实的“开开会，拍拍手，拿上材料家里走”的“会议代表”。有的把代表视为政治荣誉或政治资本，成为“荣誉代表”。极个别代表徒有其表，其内在政治素质、道德和思想作风不佳，或因“东窗事发”被罢免代表职务，反倒给代表形象抹黑。

（二）代表履职法律制度不够完善。我国宪法和法律对代表必备的条件是什么？怎样界定代表素质？执行代表职务的内涵是什么等等，要么规定过于原则，要么尚无明确规定。现行法律、法规只规定了监督代表的主体是选民或选举单位，没有规定由谁来组织、如何监督、监督程序和监督结果处置等。监督代表的主体是选民和原选举单位，但是选民和原选举单位对代表履行职责的情况不明，实际上很难进行监督。人大及其常委会要受代表监督，无权监督代表，这在客观上造成了有权监督的主体不了解和掌握代表情况不好监督，了解和掌握代表情况者又无权监督的被动局面。由于对代表行为非约束性，没有衡量标准，更没有量化指标，称职与不称职难以界定，代表履职主要靠个人的责任感和议政热情来推动。

（三）代表履职缺乏机制保障。在我国，人大代表实行的是兼职制度，代表一般都来源于各行业的业务骨干和地方、部门的领导，而且都是一肩双责甚至多责，执行代表职务和本职工作矛盾时有发生。代表职务不像其它职务那样有与职务相对应的职级、工资、福利等。对于机关公务人员以外的人大代表而言，在市场经济条件下，本职工作干不好要受到处分、扣薪水、影响晋级，或者说生计出现问题。因此，当代表职务与本职工作两者发生矛盾时，不可能将主要经历投入到履行代表职务上来，选择做好本职工作是自然而然的事。对于既是机关公务人员又是人大代表的同志而言，存在角色兼容问题，机关公务人员本身是人大监督的主要对象，而兼任人大代表成为监督者后，监督主体与客体合二为一，监督力度难以保证，代表职权难以有效行使。

三、提高人大代表整体履职能力的思考

人大代表作用和效能发挥如何，关系人民代表大会整体功能的发挥，也关系到人民当家作主能否实现，影响国家权力机关的形象和权威。改进和完善代表履职缺失这一现状，从整体上提高代表素质，重要的是要有一系列的制度特别是法律作保障。

（一）优化代表结构，提高代表素质。代表素质是代表行使职权执行职务所必须具备的基本条件。笔者认为，代表素质应当包括：（1）政治素质：拥护并坚决贯彻执行党的路线方针政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神，热爱人大工作。（2）文化素质：具备相应的文化程度，有一定的书写和语言表达、阐述问题的能力。（3）能力素质：执行代表职务所必须具备的参政议政督政和社会活动能力。（4）道德素质：具有高尚的思想道德情操和优良作风，公道正派，为民代言，替民办事。（5）身体素质：身体健康，精力充沛。优化代表结构，应当在三个方面下工夫。一是优化代表职业结构，增加工农生产战线和新的社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构，增加法律、经济、文化、教育、科技等方面专业人才在代表中的比例。三是优化代表年龄结构，代表队伍中既要有经验丰富的老同志，又要吸收热爱人大工作、年富力强的年轻同志，保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的上届代表，使代表队伍形成梯次，保持人大工作的连续性和稳定性。改善代表结构，必须以保证代表素质为前提。只有单个代表的素质提高了，代表的整体结构才能得到优化，人民代表大会的决策水平和工作效率才能得以提高，人民代表大会制度才能真正发挥作用。

（二）改革选举制度，引入竞争机制。选举是公正的天平、民主的试金石。当前选举实践中选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。要修改相关法律法规，提高选举的竞争性和公开性，积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，让更多高素质的候选人能够脱颖而出，成为人大代表。在代表候选人的提名推荐方式上，要减少派选代表候选人，除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的主要领导外，原则上不向选区或选举单位推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民的权利和意愿，把选民提名推荐的群众真心信赖和拥护、敢于为民直言、事业心责任感强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的人交选民酝酿协商，接受选民挑选。要增强候选人的透明度，鼓励选民“毛遂自荐”，允许候选人自我介绍，发表演讲，充分表达自己的意愿，回答选民提出的问题，变“要我当代表”为“我要当代表”，真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投下“称心票”，选出“意中人”。

（三）提高代表接受监督的意识和选民的监督意识。这是一个相辅相成的问题，也是一个问题的两个方面。增强选民的监督意识是一个大课题，也是加强社会主义民主政治建设的基础。要通过人大制度和有关法律的宣传，使选民认识到代表是选民的利益和意志的代表者，选民与代表是产生被产生、监督被监督、代表被代表的关系，从而理直气壮对代表履行职责，执行能够职务的情况进行监督。代表要增强接受选民监督的意识，认识到自己的地位、权利是选民给的，选民的监督是法定的。没有了选民的监督或不接受选民的监督，代表的权利就失去了根基，就会变异、甚至变质，与法相忤，与人民的根本利益相悖。

（四）完善监督机制，加强代表监督。一是从法律上明确代表的职责和义务，让代表知道自己该做什么，让选民知道该监督代表什么。二是对代表不作为以及承担责任在法律上作出规定，增强代表履职的紧迫感和危机感，激发代表自觉履职的内动力。三是对监督代表的形式、手段、程序等作出明确的法律规定，增强代表履行职责的外部约束力，解决好怎样监督的问题。四是对代表坚持动态管理，实行优胜劣汰，畅通代表“出口”，保持代表工作的生机与活力。五是要建立代表履职奖惩机制，通过代表定期向选民报告履职情况、选民对代表考评和对履职优秀代表的进行奖励等形式，克服代表中存在的不作为现象，解决干多干少一个样，干与不干一个样的问题。

（五）减少代表数量，推进代表专职。随着依法治国和社会主义市场经济的不断深入和发展，人民群众的物质生活不断满足，人们追求民主权利的要求不断提升，再加上市场经济条件下利益机制的持续作用，在国家权力机关中仅靠少数专职人员进行工作，远远不能适应权力机关所肩负的重任。笔者以为，适当减少县乡人大代表数量，逐步实行代表专职化，是人大制度牵一发而动全身的改革，不但有利于提高人大工作效率，而且还有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和人大工作能力出色的代表。就县级而言，代表人数在100人左右为宜，专职代表人数必须达65%以上，常委会组成人员专职率必须达85%以上。就乡镇而言，代表人数在25人左右为宜。减少代表数量，推进代表专职，涉及到相关法律的修改，需要逐步推进。就当前而言，可以大力推行县级人大常委会组成人员专职化。可以预见，随着县乡人大代表总数减少专职人数增加，人大代表真正职务化，其代表意识必然增强，素质必将提高，代表人民行使国家权力管理国家事务的职能必将更好发挥，人民代表大会制度的政治优势和作用必将焕发出新的更大活力。
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来源:作者赐稿 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-28

 

[四中乐叔]

县乡人大代表履职考核评价机制初探



赵永刚 （重庆南川市人大常委会）


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人大代表是代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力的光荣使者，其政治义务能否有效履行，职能作用能否有效发挥，直接关系着人民代表大会的决策水平、工作效率和职能作用的发挥。建立代表履职考核评价机制，加强对代表履职的有效监督，对于促进代表更好地代表人民的利益和意志依法履职，彰显我国人民代表大会政治制度的优越性具有十分重要的意义。对此，笔者就县乡人大代表履职考核评价机制的建立谈点肤浅认识。

一、县乡人大代表履职现状

人大代表与各行各业、各界各派选举的代表的区别，不仅表现在所代表的范围上，更大的不同在于人大代表是选民依法民主选举产生，代表人民管理国家事务，行使当家作主权力。然而，由于种种原因导致的县乡人大代表在履行政治义务上的缺失，不仅损害了人民的利益，影响了人大代表在人民群众中的公信度，更为严重的是影响了人民代表大会制度的权威和人民当家作主权利的行使。

（一）履职意识不强。有的代表觉得自己是从几百、上千名选民中经过差额选举选出来的，当上代表很光荣，忘记了肩负的人民的期望――代表广大人民群众行使当家作主的民主权利，参与管理国家事务；没有认识到代表具有的崇高法律地位和重大政治责任。有的代表把参加人代会和代表活动看作是“奉命行事”、“例行公事”，有的代表甚至不能按时参加一年一度的人代会。平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研等活动被动应付，宣传党的方针、政策，反映人民群众的意志和要求不够主动，对参政议政缺乏政治热情，缺乏责任感和使命感。

（二）履职范围不广。县乡代表在闭会期间的活动平台本来就不广阔，活动的内容和形式十分有限，一直是代表工作的“软肋”。一些人当选人大代表后，很少到原选区走访选民、体察民情，对群众的意见和呼声不了解。大多数代表每年除参加一次集中视察活动外，闭会期间组织的专题视察、调查、执法检查等活动根本就不参加。加之县乡人大代表多为兼职而非专职，并且大多是生产和工作第一线的人，其本职工作在一定程度上影响从事人大工作的精力和时间。当代表工作与本职工作发生矛盾时，往往重本职工作轻代表工作，代表活动难以保证。

（三）履职质量不高。提出议案、建议数量少，质量不高。有的代表对议案、建议的性质、作用和具体要求不太了解，所提建议缺乏具体内容，使人民群众真正关注的问题往往得不到及时反映和有效解决。即使提 “建议”也带私事，忽视全局大事。会议发言和建议、批评、意见，往往表现在具体的、细微的利益上，甚至带有个人“私事”色彩和情绪。审议“一府两院”工作报告程式化，发言泛泛而谈，千篇一律，一味评功摆好，缺乏新意和深度，很少发表批评、意见和建议。个别代表甚至在一届任期内，讨论一言不发，议案建议一条不提，完全不符合其所担负的职责和所处的法律地位。

二、当前县乡人大代表履职缺失原因

当前县乡人大代表履职中出现的上述现象，我认为同代表个人素质有一定联系，但不能否认在认识误区和制度上的缺陷。

一是思想认识上存在误区。很多选民认为选举出来的代表本身就是对他们的信任，对自己选举出来的代表不需要进行监督。选民对自己信任的人难道还要监督吗？答案显然是肯定的。代表能够赢得选民的信任和支持固然是件好事，它充分体现了我国选举制度的优越性，但是作为一项权力而言，基于信任而放弃了对它施以监督是不合理的。人民是国家的主人，是权力的享有者，选民并不能因为这种信任而放弃自己作为国家主人的权利。监督自己选举产生的代表是宪法赋予每一位选民的权利。

二是与人大代表兼职制度有关。县乡代表大多是生产和工作第一线的人，其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的精力和时间。代表兼职使某些代表在参加人大会议时能够履行代表职责，会后则很少参加代表活动，影响代表作用的发挥和职责的履行。此外，代表兼职导致代表在联系选民和原选举单位，了解人民群众意愿和各方面情况，均会受到诸多主客观条件限制，不利于代表行使权利履行职责。目前代表履职主要是靠个人的责任感和议政的热情，代表履职机制显现的是一种“要我当代表”而非“我要当代表”，代表履职机制存在动力不足，代表工作机制对代表不会产生压力。

三是代表形成机制存在缺陷。虽然目前我国各级人大代表都是按照法律规定通过选举产生，但实际情况却是代表的产生相当程度上是党委及组织部门内部圈定的结果。不是党委及组织部门不能提名推荐代表候选人，而是党委及组织部门这种大包大揽的做法，使不少代表产生了“代表是一种政治荣誉”、“让我当代表是组织上看得起我”等种种不正常甚至是错误的想法，失去了发自内心的、自觉履行好代表职责的原动力。显然，现有的这种代表形成机制已越来越难以适应民主政治建设和形势发展的要求。

四是代表监督理论和法律规定滞后。我国选举法和代表法都规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”可见，代表接受人民的监督已被宪法和法律确定为一项基本原则，这些规定为选民或选举单位对代表进行监督提供了制度依据。但对代表监督什么、如何进行监督监、监督结果如何运用等等缺乏理论基础和明确的法律规定，对代表监督缺少可操作性的法定程序，使监督代表工作无从下手。

三、人大代表接受人民监督是人大制度发展的必然

我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。由此可见，地方各级人民代表大会的监督主体是人民。作为我国国家权力机关――人民代表大会主体的人大代表，必须无条件地接受人民群众和原选区选民的监督。

首先，监督人大代表是人民代表大会制度应有之义。一切权力属于人民是人民代表大会制度的价值取向和本质所在，人民是权力的最终所有者。作为权力的最终所有者，人民群众要对人民代表大会行使人民所委托的权力的情况进行监督，而人民代表大会又由选民依法选出的人大代表组成的，因而，监督人大代表无论是在逻辑的推理上，还是在政治现实的演进中都是存在和必要的。给代表一定的监督压力可以促进代表履职，从这个意义上说，有效的考核评价监督机制可以催生尽职尽责的好代表。

　　其次，人民监督人大代表是人民监督人民代表大会的具体途径。宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。然而，人民群众不可能直接监督人民代表大会，而必须化之为具体的形式和途径。可以说，人民群众监督人大代表是监督人民代表大会的具体途径，也只有通过监督人大代表，保证代表正确履行职务必须对其履职进行一定的监督，有压力才能使代表履职有触动力，才能使人民代表大会始终体现人民群众的整体意志，否则，人民监督人民代表大会也就成为空谈。

　　再次，人民群众监督人大代表是人民大会制度健康运行的根本保证。任何一种制度都有其内在的驱动力，正是这种驱动力使它不断发展和进步，不断健全和完善。没有了这种驱动力，这一制度也就失去了活力，也就会停滞不前。人民代表大会制度的驱动力在于人民群众对人大代表的监督，正是这种监督、鞭笞，使得人民代表大会制度向健康方向发展。因此，选民对人大代表的监督是人大代表认真履职的原动力；人大代表认真履职，人大监督作用的充分发挥以及人大地位的不断提升又反过来促使广大选民更加关注人大工作，主动监督自己的代表。

四、县乡人大代表考核评价机制构想

随着我国民主政治建设不断向前推进，大胆借鉴现代法治发达国家经过长期实践证明是行之有效的、较为成熟的选举制度和先进的监督理念、监督方式，建立起科学合理的县乡人大代表履职考核评价机制，才是从根本上解决代表履职方面存在问题的必经之途。

（一）关于代表履职考核评价的法律依据。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》都有关于代表接受监督的规定，这是建立县乡人大代表履职考核评价机制的法律依据。

（二）关于代表履职考核评价办法的通过。对人大代表的履职考核评价办法，需要全体代表共同遵守和执行，因此《代表履职考核评价办法》不能以县级人大常委会会议审议通过或乡镇人大以文件形式下发要求全体代表遵守和执行，笔者认为，《县乡代表履职考核评价办法》以本级人民代表大会通过为最佳。

（三）关于代表履职考核评价内容。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三条规定：代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。《代表法》第七条至第十八条对代表在人民代表大会会议期间的工作，第十九至二十八条对代表在人民代表大会在闭会期间的活动都作了明确规定。这些规定所涉及的内容，都应当是代表履职考核评价的主体内容。代表在向原选区选民或选民代表报告履职情况时，必须对应作出回答。

（四）关于代表履职考核评价主体。我国《宪法》第3条规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。《宪法》第102条、《组织法》第38条规定：县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。《代表法》第五条规定：代表受原选区选民或者原选举单位的监督。从这些法律规定可以看出，县乡人大代表履职考核评价的主体是代表所在原选区选民以及本行政区域内的人民群众。

然而，在实际工作中，一些县级人大常委会或者乡镇人大自觉或不自觉地充当了县乡人大代表考核评价的主体，我认为这是不符合法律规定的。《组织法》第40条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。从上述规定可以看出，人大代表是人民代表大会这一权力机关的主体，“为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件”、“为代表执行代表职务提供服务”是县级人大常委会和乡镇人大的工作职责。县级人大常委会或乡镇人大与人大代表之间是服务与被服务的关系，是“公仆”与“主人”的关系。如果县级人大常委会或乡镇人大对本级代表履职情况进行考核奖惩等，实际上是将人大机关置于代表之上、将公仆置于主人之上，这就从根本上颠倒了二者之间的关系，同时也有人大工作行政化之嫌。再者，按照“谁授权、谁监督、谁负责”的法治理念和归责原则，县乡人大代表既然是由选民选举产生，那么，只有选民才有权约束和监督代表（包括代表履行职责）。因此，县乡人大通过考核、奖惩等方法约束代表履行职责，缺乏法律依据。

（五）关于代表履职考核评价的组织实施。从《宪法》、《组织法》、《代表法》的有关规定，以及县级人大及其常委会和乡镇人大与代表的关系可以得出，县级人大常委会和乡镇人大不宜组织实施对代表履职进行考核评价。既然代表履职考核评价的主体是选民，那么对其考核评价的组织实施也应当是选民。然而，代表所在选区有那么多的选民，都来参与对代表的考核评价的组织实施是不现实的，也是不可能的。那么，对代表履职考核评价的组织实施谁是恰当人选呢？笔者认为，应该是经过选民推荐的选民代表来组织实施最为恰当；受选民的委托，代表所在选区的代表小组也可以组织实施对代表履职的考核评价工作。

（六）关于代表履职考核评价的步骤。笔者认为，代表履职考核评价工作，至少应当包括以下三个阶段。

第一阶段：准备阶段。主要任务是：在选区公示考核评价代表；被考核评价代表主动与代表小组或选区选民联系，多方听取选民对自己履职情况的意见；代表认真撰写履职情况报告；做好考核评价的各项准备工作等。如果条件允许，选民代表可以到代表所在单位对代表履职情况进行座谈了解。

第二阶段：考评阶段。主要任务是：召开选民代表会议（选民代表由选民推荐产生，一个选区以15―20人为宜）；代表在选民代表会议上报告履职情况；选民代表对代表履职情况发表意见；选民代表对代表履职情况按“优秀、称职、不称职”三个等次进行无记名投票测评；公布代表履职情况测评结果等。

第三阶段：整改阶段。主要任务是：报告和公示代表履职测评结果；代表根据选民代表意见提出履职整改方案，落实具体的整改措施；半年内向原选区选民代表书面报告整改落实情况等。

（七）关于代表履职考核评价结果的运用。代表是领导干部的，将其考核评价结果报告党委组织部门，作为年度考核和提拔任用的重要依据之一；代表不是领导干部的，将考核评价结果在选区内向全体选民公布和在人代会时向本级全体人大代表公布。对于履职优秀的人大代表，选区选民可以向同级人大推荐，由同级人民代表大会对其进行表彰。对于履职情况不称职的，选民可以根据《宪法》第102条、《组织法》第38和条《代表法》关于选民有权依法罢免自己选出的代表的规定，提出罢免代表案，按法定程序依法罢免其代表职务。

（八）关于代表任期内履职考核评价的次数

对于代表任期内履职考核评价的次数，笔者认为，代表在一届任期内以考核评价一至二次为宜。需要特别指出的是，县级人大常委会组成人员，乡镇人大主席、副主席，是领导干部的人大代表必须带头接受人民群众和选民的监督，必须带头接受履职考核评价，在人大代表和人民群众中当好榜样，树好标杆。
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来源:作者赐稿 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-28

 

[四中乐叔]

人大制度改革的切入点：代表专职化



赵永刚 （重庆南川市人大常委会）


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长期以来，人大代表兼职被认为是我国人大代表制度的一大优势。随着我国社会主义现代化进程加快，许多新情况新问题对国家权力机关提出了新要求，在国家权力机关中仅靠少数专职人员工作，远远不能适应其肩负的重任。从发展观点看，笔者以为，人大代表兼职化是一大优势的认识是片面的，人大代表专职化是人大制度牵一发而动全身的根本性改革，是我国政治体制改革的必然要求。



代表兼职弊端日益凸显


一方面，代表兼职不利于代表意识的加强。代表意识是指代表对自身地位、性质、作用及其职责的主观认识。它是代表的光荣感与使命感、权利观与义务观、认识能力与行为能力的有机统一，是代表履行职责的主动性、自觉性和创造性的表现，也是衡量代表素质、反映代表思想观念和思想方式的重要标志。代表意识如何，对于充分发挥代表作用，把国家权力机关建设成为真正有权威的人民权力机关至关重要。代表兼职使某些代表在参加人大会议时能够履行代表职责，会后则很少参加代表活动，被群众称为“会议代表”，影响代表作用的发挥和职责的履行。



另一方面，代表兼职不利于代表素质的提高。人大代表的素质是指其履行代表职责所必须具有的内在品质和能力，其核心内容包括知政、参政和督政等方面的能力。代表素质如何，不但直接影响代表作用的发挥，而且直接影响人民代表大会的决策水平和工作效率，对代表个人的形象也有一定影响。目前，我国人大代表大多是生产和工作第一线的人，其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的精力和时间，由此产生了代表到会率低、到会发言率及发言水平低、参加视察、检查活动以及联系选民少的情况。



此外，代表兼职导致代表在联系选民和原选举单位，了解人民群众意愿和各方面情况，均会受到诸多主客观条件限制，不利于代表行使权利履行职责。



代表专职是现实需要



我国经济、政治和文化发展的新内容、新要求，客观上形成了民主政治发展的基础，为人民群众在政治上的代言人――人大代表专职化准备了充分的主客观前提条件。



第一、政治生活的新内容要求人大代表专职化



一是我国经济结构已经形成了多种经济成分并存竞争的新格局，经济的发展需要有一个稳定、民主、开放、宽松的政治环境。二是经济体制转轨过程中形成的新社会利益群体，积极要求参与政治事务。三是文化教育事业的飞速发展极大地提高了人民的文化素质，我国正在由人治走向法治。经济、政治和文化发展的新内容、新要求，客观上形成了民主政治发展的基础，要求人民群众在政治上的代言人――人大代表由原来的“消极被动的兼职橡皮图章”向社会所迫切需要的“积极主动的专职公正中介角色”转型。



第二、社会分工与专业化要求代表专职化



随着我国社会主义市场经济发展，日益复杂的社会结构、社会事务使得社会分工日益精细。人大代表也有相应的专业性要求，主要表现在三个方面：一是在整体上对我国国家制度的基本内容全面认知，诸如：国家性质、基本政治制度、政党制度及其特点，人大工作程序、行政权力的内容及方式，人民代表大会制度的组织活动原则、构成要素及其相互关系等。二是代表在人大开会期间提出、审议、表决议案，提出质询，审议国家机关工作报告，考核和评议由人大选举、任命的国家公职人员等等。三是人大闭会期间听取选民或原选举单位意见，向选民汇报工作，进行视察及调查研究等。人大代表兼职模糊了这种“资格”，虽然他们依法有资格代表民意、参政议政，但没有必需的时间和技术保障。由此可见，社会分工与专业化发展倾向需要人大代表专职。



第三、社会主义民主政治建设要求人大代表专职化



我国社会主义民主不是建立在直接民主层面上，而是建立在“间接民主”层面上，就是“全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。人大代表专职会使得代表的身份得以转型并切实地使代表具有特定的法律身份。这种身份能产生强大的心理力量，给代表带来安全感、自豪感、独立意识和自我尊重，必将增强其所表征的民主政治意义和更有效的政治功能。



第四、加强和完善党的领导要求人大代表专职化



人大代表专职化，在某种意义上可称之为“宪法监督主体的特定化”，使代表可以依法行使民主监督、参政议政和为社会服务的职能。这一方面可以增强党的执政地位的合法性基础，另一方面党可通过代表在人大的活动，将党的方针、路线、政策形成国家意志，变成法律。这样，不仅实现了党对人大的领导，又解决了党政不分、以党代政的弊端，在客观上有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动，不仅减少了政治腐败，保持党的先进性，还优化了我国民主政治环境，更有利于党的领导。



第五、我国政治权力监督体系要求人大代表专职化



根据我国宪法和法律，人民可以通过人大代表运用选举、建议、视察、质询、罢免等方式，对国家政策法令的执行者进行监督与控制，从而实现对权力异化现象的修复。人大代表专职化，无疑会增强这种修复功能。防止滥用权力，就必须以权力制约权力。社会主义民主政治体系中政治监督是不可或缺的环节，并要求通过一定措施、相应制度设计使之法律化、制度化，而建立各种有效的监督渠道。我国宪法和法律规定，国家行政机关不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会意志进行活动，而我国目前人大代表未能践行其监督职能。人大代表专职化，必将加强我国社会主义民主政治及其政治权力运行机制的优化，直接体现权力之间的制约。



代表专职现实困难分析



充分发挥人大代表的作用，是坚持和完善人大制度的重要内容。如何充分发挥人大代表的作用，笔者认为，人大代表专职化是一个现实有效的方法，是我国政治体制改革的必然选择。就现阶段而言，人大代表专职面临以下现实困难：



一是财政保障不堪重负。我国目前共各级人大代表300多万名，如果全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公用品、场所等配套性支出将是一笔巨额费用，在很多地方财政已陷入“吃饭财政”困境背景下，无疑是雪上加霜，不堪重负。



二是出口机制有待建立。如果专职代表在换届选举时落选，如何解决其日后工作和生计是最大的问题。如果不建立代表退职保障机制，代表在职时会担心今后出路而不能专注于岗位工作，甚至有利用在位职权谋划今后退路之虞。



三是相关法律亟须修改。代表实行专职化，涉及对宪法、组织法、代表法等众多法律的修改，需要通过一系列的法律修订程序。



从深层考虑，人大代表专职也面临理论或理念上的难点。人大代表专职会带来人大工作方式和制度变革，人大权力行使会得到很大强化，就会凸现如何确保人大权力行使与坚持党的领导，与政府行政权和法院、检察院等司法机关司法权行使保持和谐统一的问题。



首先，人大监督与“一府两院”权力行使的关系协调问题。根据宪法和组织法规定，人大是国家权力机关，行政、司法机关由人大产生，对人大负责。人大对“一府两院”进行监督，需要把握好“度”的问题，做到监督到位而又不越权不越位。由于现行法律对人大监督“一府两院”的规定较为原则，在操作上及程序上没有统一细化和规范，各地人大对于监督方式也在不断探索之中，有些方法引起实务界和理论界专家学者的不同意见。人大代表专职后，随着人大监督力量的增强和监督形式的创新，此类争议会不断增多。



其次，人大与党的领导保持和谐统一的问题。在目前地方人大工作中，“党委挥手、政府动手、人大举手”，“党委编戏、政府演戏、人大看戏”的情况仍然没能完全扭转，人大实际地位与理论地位、实际行使权力与宪法赋予权力之间存在较大差距。在人大代表专职化、人大权力进一步“刚化”情况下，如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，规范党委与人大的关系，是一个很需要政治智慧的问题。只有人大的法律定位能够真正到位，人大法定职权运作和实现机制进一步理顺和完善，人大代表才有充分发挥才能的政治平台和空间，这是代表专职化最重要的前提。

代表专职化的几点思考



代表专职化作为一项制度设计，可以使代表可以把议政作为职业，有充分的时间和精力去履行职责，执行职务。



（一）推进人大常委会组成人员专职化。人大常委会是人民代表大会的常设机关，其职能作用的充分发挥有赖于组成人员素质整体结构。党的十三大报告指出，要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。我国相关法律规定，常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关职务，但并没有限制常委会组成人员其他兼职。目前很多常委会组成人员仍然是兼职的。当我们在考虑代表专职化的时候，更有必要的是推进常委会组成人员专职化。笔者认为，为增强常委会工作力量，常委会组成人员专职化率必须达到85%以上。提高人大常委会组成人员专职化程度，是宪法和有关法律赋予组成人员的地位和作用决定的。

　　（二）逐步实现人大代表专职化。充分发挥人大代表作用，需要代表投入很大精力和很多的间，深入人民群众了解民情，开展大量代表活动，这就要求代表必须专职化。因此，必须对我国《宪法》、《地方组织法》、《代表法》等法律法规进行修改完善，为人大代表专职化提供法律保障。就县级而言，笔者认为，代表专职率必须达65%以上。对于专职代表的后顾之忧，可以初步试行代表在任期内调离原工作单位，专门从事人大工作，任期结束后仍回原单位工作。



(三）进一步完善人大代表选举制度。选举制度的改革方向是适当减少党政机关领导“官员代表”比例，优化代表在年龄、性别、党派等方面的构成，适当增加来自基层的、从事法律工作的和新社会阶层方面的代表，更好地体现代表的广泛性和代表性。要修改相关法律法规，提高选举的竞争性和公开性，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，让更多高素质的候选人能够脱颖而出，成为代表。在候选人提名推荐方式上，要减少派选代表候选人，除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的主要领导外，原则上不向选区或选举单位推荐代表候选人。要适当放宽提名限制，调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民提名推荐候选人人数。要增强候选人透明度，鼓励选民“毛遂自荐”，允许候选人自我介绍，发表演讲，充分表达自己的意愿，回答选民提出的问题，变“要我当代表”为“我要当代表”，真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投下“称心票”，选出“意中人”。



（四）适当削减现有人大代表的数量规模。按照国外的普遍做法，人口较多国家或较大国家议员人数一般在500～1000名之间，其他国家议员人数在100～500名之间。适当减少我国人大代表数量，既便于人大开会议事，提高人大的工作效率，又有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和人大工作能力出色的代表。按照精简的原则，适当地减少各级人大代表名额非常必要。就县级而言，代表人数在100人左右为宜，就乡镇而言，代表人数在25人左右为宜。可以预见，随着代表总数减少专职人数增加，人大代表真正职务化，其代表意识必将增强，素质必将提高，更有利于代表更好地代表人民行使国家权力，管理国家事务。



（五）建立健全人大代表履职监督机制。目前宪法、代表法等规定“人大代表受原选举单位或选民监督”，但并没有规定相应的监督约束机制，对“无为”、“不为”代表缺乏刚性监督措施，也没有建立代表届中辞职制度，代表“出口”不畅。因此，要建立代表履职奖惩机制，通过代表定期向选民报告履职情况、选民对代表考评和对履职优秀代表的进行奖励等形式，克服代表中存在的不作为现象，解决干多干少一个样，干与不干一个样的问题。要建立健全代表履职的法律监督机制，使人大代表的履职情况能够依法受到选举单位和选民的监督，提高人大代表工作的公开性和透明度，促进代表提高代表意识，增强履职观念，加强与群众和原选举单位联系，从而更好地代表人民群众参政议政。
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来源:作者赐稿 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-28

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[四中乐叔]

中央四意见　确立保持党员先进性长效机制





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中共中央办公厅近日印发《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》（全文另发），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

通知指出，这四个文件的制定和印发，是开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持××党员先进性教育活动经验的系统总结，是建立健全保持××党员先进性长效机制的重要举措，对于巩固和扩大先进性教育活动成果，更好地落实党要管党、从严治党的方针，坚持不懈地加强党的执政能力建设和先进性建设；对于更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供坚强的政治和组织保证，具有十分重要的意义。

通知要求，各地区各部门各单位党组织要高度重视，加强领导，认真抓好文件精神的学习贯彻，把这些文件作为培训党员和干部的重要内容，并结合工作实际，全面加以落实。同时，要以改革的精神探索加强党的先进性建设的新方法新途径，努力实现党建工作的科学化、规范化、制度化，不断把党的建设新的伟大工程和建设中国特色社会主义伟大事业推向前进。

来源:新华网 来源时间：2006-06-28 本网站发布时间:2006-06-29